Que tramiten el alta en el padrón de acuerdo a la normativa vigente

En esta Defensoría se tramita, como conoce, expediente de queja a instancia de Doña (..), registrado con el número de referencia arriba indicado.

Solicitaba la interesada nuestra intervención por las dificultades que estaba encontrando para la tramitación del alta en el padrón de habitantes de su localidad. Solicitada la colaboración de su Corporación nos han remitido informe en el que nos trasladan los datos requeridos.

Dada la relevancia del padrón para el ejercicio de derechos y obligaciones adquiridos con la vecindad administrativa, así como los previstos en la Constitución española y las consecuencias que para las personas afectadas tendría su denegación, analizada la petición de persona la interesada esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983 de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formular la siguiente Resolución en base a los siguientes

ANTECEDENTES

Primero. - La interesada, como exponíamos con anterioridad, solicitaba la intervención de esta Defensoría porque en la tramitación de su alta en el padrón se le requería nota simple del inmueble (debiendo la interesada correr con los gastos de la emisión de una nota simple) y recibo del IBI, sin darle entrada a su expediente ni notificarle el correspondiente requerimiento ya que para ello le requerían contar con una cita previa.

Asimismo nos indicaba que una vez tramitado su padrón seguía constando empadronada en Córdoba sin que se hubiera gestionado su baja al causar alta en su municipio.

Segundo: Solicitada la colaboración de su Corporación nos remitieron escrito en el que nos trasladan que:

“En contestación a su petición de información sobre queja de Dª (...) Q24/2291, en el que hace alusión al acto administrativo del empadronamiento, le informamos:

PRIMERO: La documentación requerida a los ciudadanos, que tiene establecida este Ayuntamiento, para Empadronarse en nuestra Ciudad, figura en la Sede Electrónica, y se le entrega al ciudadano en el momento que solicita información. Se adjunta copia de la Hoja Informativa.

SEGUNDO: La solicitud es presentada en el Registro de Entrada de este Ayuntamiento por la Sra. (...) el día 21 de Junio de 2023, con N.º de Registro:5354. Se adjunta copia.

TERCERO: Se le hace entrega de la Resolución de Alcaldía con fecha 22 de junio de 2023, en la que se procede a Inscribir el Alta en el Padrón de Habitantes. Se adjunta copia.

CUARTO: A fecha de hoy, la Sra. (...), figura empadronada en nuestra Ciudad. El Instituto Nacional de Estadística (INE), no nos ha enviado fichero en el que conste que la Sra. (...) haya solicitado empadronarse en ningún pueblo o Ciudad de España.

QUINTO: Por lo tanto, no se puede proceder a la Baja de la Sra. (...), hasta tanto el INE no nos lo comunique”.

Tercero.- Que consultada la página web de su Ayuntamiento sobre los requisitos para el empadronamiento puede constatar que en los supuestos 2 (en domicilio de ALQUILER) como en el 3 (domicilio de OTRA PERSONA) tanto para el empadronamiento aportar fotocopia del recibo del IBI del propietario del año actual y Fotocopia del DNI, pasaporte tarjeta de residencia del propietario.

Por otra parte nada se indica en su informe, sobre la exigencia de cita previa para dar entrada a la documentación requerida, requisito que entendemos se exige al resto de ciudadanía.

Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución en base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos y documentación exigidos para el acceso al Padrón Municipal de Habitantes, conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa. Especial atención a la exigencia de cita previa

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Considera esta Defensoría que la buena administración como derecho subjetivo es de la máxima importancia, por cuanto que implica el reconocimiento explícito de que la ciudadanía goza de un derecho subjetivo que es directamente invocable ante los órganos administrativos y la jurisdicción contencioso administrativa y que genera una posición de deber en la Administración Pública concernida; de modo que esta ya no se encuentra únicamente obligada a tomarla en consideración como un principio de actuación o un objetivo deseable, sino que le vincula a adoptar todas las medidas a su alcance para garantizar su respeto.

El principio de buena administración no sólo se aplica al procedimiento, sino también a las potestades discrecionales de la Administración Pública como la potestad autoorganizativa, que atribuye a ésta la facultad de organizar los servicios en la forma que estime más conveniente para su mayor eficacia.

Ahora bien, a la Administración le compete el mandato contenido en el artículo 103.1 de la Constitución que impide el mantenimiento de un sistema —como la cita previa— que, en lugar de considerar a la Administración como ente instrumental para servir a los ciudadanos, hace que estos se tengan que someter al arbitrio y designios de la Administración, vulnerándose el orden constitucional impuesto por el art. 1.2 CE.

Por tanto, el margen de apreciación de la Administración en el ejercicio de la potestad organizadora no es plenamente libre, por cuanto la discrecionalidad no puede convertirse en arbitrariedad prohibida en la C.E. (art. 9.3).

La Administración debe organizarse a sí misma atendiendo a todos los principios que son de aplicación, incluidos los de eficacia y eficiencia. Pero debe hacerlo sin menoscabo de derechos tan básicos como el de ser atendido adecuadamente, presencial y con inmediatez, sin que esté justificada la imposición de una cita obligatoria para esas oficinas de atención ciudadana de carácter básico.

El mantenimiento de la cita previa, pasadas las restricciones de la pandemia, infringe además derechos reconocidos a la ciudadanía por la LPACA y por la LRJSP, tales como: la obligación de la Administración y de sus empleados públicos de facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (art. 13.e); la presentación de los escritos y recursos en plazo; el derecho a poder presentarlos en las oficinas de asistencia en materia de registros (art. 16.4), lo que afecta al principio de gratuidad del procedimiento administrativo (al obligar a ir a Correos o un gestor); o cualesquiera otros reconocidos por la CE o las leyes (art. 13.i).

Así, la cita previa infringe también los derechos a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que los ciudadanos tengan la condición de interesados, y a obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos vigentes. También puede limitar el ejercicio de otros de los derechos reconocidos por el art. 53 LPACA.

La cita previa es el resultado de una inercia que muestra la rigidez y la falta de evaluación de los procedimientos y que responde a mecanismos de autoprotección de las Administraciones, contrarios a la eficacia en la provisión de bienes y servicios.

Ante lo expuesto, la cita previa, frecuentemente combinada con exigencia de relación digital, además de un problema de mala administración, supone el establecimiento de trámites nuevos o especialidades sin norma previa, violando el principio de legalidad del art. 9.3 CE.

No consta disposición con rango de ley que haya establecido la obligatoriedad de la cita previa, por lo que su exigencia infringe también el art. 1.2 LPACA que dispone: Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley.

A lo manifestado en el párrafo anterior cabe añadir el contenido del reiteradamente citado artículo 14.1 LPACA con el siguiente tenor literal: Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por esta en cualquier momento.

En la actualidad, el artículo 16.4 LPACA, sigue permitiendo a los ciudadanos comunicarse con as Administraciones Públicas de manera presencial acudiendo a «las oficinas de asistencia en materia de registros», lo cual es un derecho de los administrados.

Según el precepto, los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse en el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional.

Y dispone a continuación que también se podrán presentar en las oficinas de Correos (evidentemente en forma física y presencial) en la forma que reglamentariamente se establezca, en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero, y en las oficinas de asistencia en materia de registros.

La administración electrónica no debe ser la única vía de comunicación con las Administraciones por la eliminación de la atención presencial, imprescindible para sectores de la población que no dominan las tecnologías y son vulnerables, por lo que precisan en mayor medida de la Administración para recibir servicios básicos.

La exigencia de cita previa por vía digital no puede violar el derecho de las personas físicas a no relacionarse digitalmente con las AAPP si no lo desean (art. 14 LPACA). El Defensor del Pueblo, en su informe anual 2022, señaló que: «Cuando las Administraciones establecen únicamente la vía telemática para la concertación de la cita previa, requerida para la realización de cualquier trámite, y no disponen de mecanismos de atención presencial, ni tan siquiera para solventar situaciones de urgencia, se convierte en un obstáculo para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos y el cumplimiento de sus obligaciones (…)».

SEGUNDA.- Obligación de todo ciudadano de inscribirse en un Padrón de Habitantes.

El artículo 15 de la Ley 7/1985, de dos de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LRBRL), establece que “Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año.

El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio. “los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón.”

El artículo 16 de la LRBRL en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Así el Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone:

“Para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil. “

En relación a la inscripción en el padrón municipal, el artículo 17.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, establece que «Los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.»

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja, recoge los trámites que se han de seguir en los procedimientos iniciados a instancia de parte.

En el apartado 4 se establece que “Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Loca a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, que recogen en el informe remitido, en su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone:

“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el art.17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones de modo que los datos contenidos éstos concuerden con la realidad.

Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el art. 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad comprobar la veracidad de los datos consignados, como textualmente señala el propio artículo.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que:

El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, para que siguiendo las indicaciones de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de referencia, tramiten el alta de inscripción de la personas solicitantes conforme lo previsto en el apartado 2.3 que trata de la “Documentación acreditativa del domicilio de residencia” sin requerir a las personas solicitantes documentación complementaria no necesaria para acreditar su residencia efectiva, como es el IBI, escritura o nota simple de la vivienda o en su caso acompañar fotocopia de los datos personales del solicitante.

RECOMENDACIÓN 2, para que cuando la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se acepten otros documentos, (suministros de luz, agua, etc.) o se compruebe por otros medios, como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.

RECOMENDACIÓN 3, para que se garantice a las personas que así lo requieran su derecho a acceder a las oficinas de su Ayuntamiento para obtener información y realizar los trámites que requieran, sin cita previa, informándoles de las ventajas de su obtención para el caso de que así lo consideren y articulando para ello los medios materiales y humanos necesarios.

Una resolución que entronca con la Agenda 2030 y en concreto con el ODS 10 que tienen como objetivo reducir las desigualdades, una cuestión que se favorece con el empadronamiento de las personas en un municipio, dado que es la clave para el acceso a los recursos públicos del municipio, especialmente para aquellas personas migrantes que han decidido instalarse en su municipio. Una cuestión que requiere involucrar a los agentes claves para aportar soluciones a problemas concretos, en consonancia con el ODS 17 (alianzas para lograr objetivos) en beneficio de una sociedad plural y justa.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz