Recomendamos a la administración que le reconozca su "condición de interesado" en un procedimiento sancionador

Recomendamos a la administración competente en materia de consumo que reconozca a la parte promotora de queja su “condición de interesado” en el procedimiento sancionador que pudiera iniciarse tras su denuncia, por ostentar un interés legítimo, con todos los efectos legales que de dicho reconocimiento deben derivarse.

ANTECEDENTES

I. Relata la interesada que, con fecha 20/12/2022, presentó denuncia ante el Servicio de Consumo de Granada frente a Emasagra por determinados incumplimientos del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua en Andalucía, que pudieran ser constitutivos de infracción administrativa de consumo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 106 de dicho Reglamento.

En respuesta a dicha denuncia recibió, con fecha 06/03/2023, comunicación del Jefe de Servicio de Consumo por la que se le informa de que, “conforme a lo previsto en al artículo 62 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativo a la iniciación del procedimiento de denuncia, la presentación de la misma no confiere, por si sola, la condición de interesado en el procedimiento (apartado 5). Y de que no procede comunicar al denunciante la incoación, en su caso, del procedimiento sancionador porque no existen en la actualidad normas reguladoras del procedimiento que así lo prevean (artículo 64.1).” (se adjunta copia).

Disconforme con esta respuesta, con fecha 8/03/2023 presentó escrito acreditando los motivos “que le confieren la condición de interesado”, conforme al artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Solicitaba en consecuencia que se le tuviera como personada y parte interesada en el expediente ***, así como en el procedimiento sancionador que se iniciara, si tras realizar el análisis de los hechos reflejados en su denuncia, se comprobase que se habían cometido infracciones de la normativa vigente en materia de consumo. Destacaba en su escrito ser parte interesada, no por el hecho de actuar como denunciante, sino como titular de derechos o intereses legítimos que habían sido conculcados.

Con fecha 12/04/2023 recibe nuevo escrito del Servicio de Consumo en el que se le indica que, tras la aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que derogó el Real Decreto 1398/1993, la obligación de comunicación al denunciante queda limitada a dos supuestos, recogidos en:

-artículo 62.3: Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

-artículo 64.1: Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

Siendo así que no cabía subsumir la denuncia presentada en ninguno de ellos.

Con fecha 21/04/2023, la interesada remite otro escrito exponiendo que se ha considerado exclusivamente su condición de denunciante y reitera que el procedimiento sancionador lo ha promovido como titular de derechos e intereses legítimos, derivados de la solicitud de contratación de suministro de agua de obra, de la solicitud acometida definitiva y como usuaria del suministro que previamente existía y del que se había visto privada de forma improcedente, por lo que nuevamente solicita que se le tenga por personada e interesada en el procedimiento sancionador que pudiera iniciarse.

El pasado 18/05/2023 recibe del Servicio de Consumo respuesta rechazando su solicitud para que se le tenga por parte interesada en la tramitación de la denuncia presentada, al no poder subsumir ninguno de los supuestos previstos por la normativa vigente para ser considerada como tal, remitiéndose nuevamente a los artículos 62.3 y 64.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

II. En relación con estos hechos nos traslada la interesada las siguientes alegaciones:

-Que el concepto de interesado en el procedimiento se recoge en el artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, considerando como tales tanto a quienes lo promuevan como titulares de derechos e intereses legítimos individuales como colectivos (letra a) del apartado 1), como a aquellos cuyos derechos e intereses legítimos puedan verse afectados por la decisión o resolución que pueda adoptarse en el mismo (letras b) y c) del apartado 1); extremos todos ellos que concurren en su caso como queda puesto de manifiesto en su escrito de 8/03/2023.

-Que hace especial hincapié en que, al mantener reclamación ante Emasagra por los daños y perjuicios derivados del improcedente corte de suministro, la misma puede ver afectada por la resolución que pueda recaer en el procedimiento sancionador. Es decir, que tiene interés legítimo que puede verse afectado con la posible sanción de los hechos, produciendo esta un efecto positivo en su posición jurídica como sujeto denunciante.

-Que, por tanto, reitera que el procedimiento sancionador lo ha promovido como titular de derechos e intereses legítimos, derivados de la solicitud de contratación de suministro de agua de obra, de la solicitud acometida definitiva y como usuaria del suministro que previamente existía y del que de forma improcedente se vio privada.

-Que ha acreditado en su escrito de 8/03/2023 que su interés legítimo no es un mero interés respecto a la legalidad; ya que se encuentra en una relación especial, con el objeto del procedimiento, que se concreta en la titularidad de un interés directo, personal y legítimo que puede ser afectado por la resolución que se dicte.

-Que solicita ser parte interesada en el procedimiento por promoverlo como titular de derechos e intereses legítimos, y cuyos derechos e intereses legítimos pueden verse afectados por la decisión o resolución que pueda adoptarse en el procedimiento sancionador, todo ello conforme al artículo 4.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

-Que por parte de la administración se responde y se reitera que, como denunciante, no puede ser parte interesada en la tramitación de la denuncia indicada, al amparo de los artículos 62.3 y 64.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sin dar respuesta a la solicitud que hace de ser considerada interesada en base al artículo 4.1 de la referida Ley 39/2015, de 1 de octubre.

De acuerdo con los referidos antecedentes, y sin necesidad de recabar más datos a la administración actuante, conviene realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre la valoración de la condición de interesado en el procedimiento sancionador en materia de consumo.

El Servicio de Consumo de Granada sostiene reiteradamente ante la promotora de queja que, conforme a lo previsto en el artículo 62.5 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), la presentación de denuncia no le confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento. Y que no procede comunicar al denunciante la incoación del procedimiento sancionador porque no existen en la actualidad normas reguladoras en el procedimiento que así lo prevean (artículo 64.1 LPAC).

La interesada reconoce que la mera presentación de la denuncia no confiere per se tal condición, pero insiste en que resulta necesario el análisis de su denuncia para concluir si tiene o no interés en el procedimiento, conforme al artículo 4 LPAC, que define el concepto de interesado:

«1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.»

Esta Institución ya tuvo ocasión de trasladar a la Dirección General de Consumo su posicionamiento con respecto a la condición del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador, tras la entrada en vigor de la LPAC, en la tramitación de la queja de oficio 17/6582.

Así, en nuestra Resolución de 23 de abril de 2018 (Consideración Primera) poníamos de manifiesto que, aunque se establezca como regla general que el denunciante no es interesado, sigue resultando procedente la valoración casuística de cuándo concurre un interés legítimo del denunciante para otorgarle los derechos inherentes a cualquier interesado. Dichos derechos aparecen ahora regulados en el artículo 53 LPAC, de contenido similar a la regulación anterior: derecho de acceso, derecho a obtener copia, a formular alegaciones y aportar documentos...

Para apoyar tal pretensión hacíamos referencia a la jurisprudencia creada en torno al concepto de “denunciante cualificado”, posición que adquiere el denunciante cuando la imposición de la sanción puede producir un efecto positivo en su esfera jurídica por otorgarle un beneficio directo o eliminar una carga o gravamen que estuviese soportando.

De acuerdo con dicha jurisprudencia, el interés del denunciante no queda restringido a la posibilidad de obtener una reparación de daños y perjuicios, sino que puede concretarse en la adopción de medidas correctoras impuestas por la administración, como la de cese en la conducta infractora, que redunden igualmente en su beneficio.

Dicha jurisprudencia también ha señalado que incumbe su alegación y prueba al denunciante que se arrogue un interés legítimo. De este modo, no solicitamos a la administración un análisis de si la resolución que dicte pudiera afectar a la esfera jurídica del denunciante; por contra, se trataría de comprobar si el interés legítimo alegado queda suficientemente justificado y puede constatarse.

Sin embargo, la respuesta ofrecida entonces por la Dirección General de Consumo resultaba contraria a las peticiones que le dirigíamos, basándose en el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía de 21 de octubre de 2016.

Con apoyo en la LPAC y la derogación efectuada del Real Decreto 1398/1993 sostenía que la incoación del procedimiento sancionador se debe comunicar al denunciante cuando las normas del procedimiento así lo prevean y, en ausencia de norma que así lo prevea, no procede llevar a cabo comunicación alguna al denunciante.

Asimismo la Dirección General de Consumo se mostraba contraria a la posibilidad de aprobar una normativa del procedimiento sancionador de consumo que regulase el derecho del denunciante a ser parte interesada dado que la LPAC, con carácter básico, habría venido a delimitar el concepto de interesado en el procedimiento administrativo indicando expresamente que la cualidad de denunciante no confiere por sí sola la condición de interesado.

Frente a dicha postura, en febrero de 2021 estimamos oportuno reiterar a la Dirección General de Consumo las manifestaciones trasladadas en nuestra Resolución de 23 de abril de 2018 al entender que “(...) los Servicios de Consumo deben valorar en cada caso si concurre un interés legítimo del denunciante para otorgarle los derechos inherentes a cualquier interesado en el marco del procedimiento sancionador, aplicando a tal efecto la jurisprudencia relativa al “denunciante cualificado” y asumiendo que el interés legítimo alegado por el denunciante no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios, sino que puede concretarse en el beneficio derivado de la adopción de medidas correctoras como puede ser el cese en la conducta infractora que le perjudica.”

Como nuevo apoyo de nuestra petición citábamos la sentencia del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2019, dictada en recurso de casación núm. 4580/2017, que sintetizaba la jurisprudencia existente acerca de la legitimación del denunciante, recordando que la tendrá cuando ostente un interés legítimo.

En relación con la apreciación de la existencia de este interés legítimo del denunciante señalaba en su F.J. Segundo, por referencia a sentencias anteriores, que “(...) si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (...).

También se ha reconocido cuando le reporte ventajas que no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios causados por la conducta denunciada, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras en defensa de la competencia, como las destinadas a acordar el cese de la conducta infractora que le perjudica ( STS de 19 de octubre de 2015 (rec. 1041/2013 ) o la obtención de beneficios competitivos ( STS de 18 de junio de 2014 (rec. 2096/2013 ), 17 de julio de 2014 (rec. 3471/2013 ).

En su F.J. Cuarto concluía que “Se reitera la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la legitimación del denunciante, sintetizada en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia, sin que se aprecie, en este caso, la necesidad de modificarla o matizarla.”

Este pronunciamiento de nuestro Alto Tribunal nos hacía ratificarnos en la plena validez de la jurisprudencia creada en torno al concepto de “interés legítimo” alegado por el denunciante para otorgarle su condición de interesado en el procedimiento administrativo.

Sin embargo, la Dirección General de Consumo repetía que, a partir de la entrada en vigor de la LPAC, habría de estarse a lo dispuesto en la misma en cuanto a la notificación del acuerdo de inicio del procedimiento sancionador al denunciante.

Esta discrepancia motivó finalmente el archivo de nuestras actuaciones en junio de 2021, sin perjuicio de poner de manifiesto a las asociaciones de consumidores más representativas que mantendríamos nuestra postura ante la Dirección General de Consumo y ante los Servicios de Consumo provinciales en todos aquellos casos que nos llegasen en forma de queja en los que se hubiera rechazado la condición de interesado pese a haber aportado a la Administración los elementos de juicio necesarios para que pudiera valorar que concurre un interés legítimo porque de la resolución del procedimiento sancionador pueda producirse un beneficio/perjuicio en su esfera jurídica.

Segunda.- Sobre el interés alegado por la promotora de queja.

De acuerdo con las consideraciones expuestas en el apartado anterior, estimamos necesario que se analice caso por caso el interés que alegue la persona denunciante y la posible incidencia de la resolución sancionadora que se dicte sobre la misma, a fin de que pueda atenderse su solicitud de tenerle por interesado en el correspondiente procedimiento.

En el supuesto concreto objeto de queja, la promotora de queja ha alegado reiteradamente que solicita acceder a la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se tramite a raíz de su denuncia porque considera que se han conculcado sus derechos e intereses legítimos.

En este sentido ha explicado que estos derechos e intereses se han visto afectados por las actuaciones desarrolladas por Emasagra ante su solicitud de contratación de suministro de agua de obra, su solicitud de acometida definitiva y como usuaria del suministro que previamente existía, al verse privado del mismo.

Estas actuaciones han sido objeto de su denuncia por infracción del Reglamento de suministro domiciliario de agua en Andalucía y han motivado la tramitación de distintos procedimientos de reclamación por parte de las diversas administraciones competentes.

Por otra parte, los incumplimientos denunciados, y en particular los referidos al corte de suministro sufrido, le habrían ocasionado unos daños y perjuicios por los que ha dirigido solicitud de responsabilidad patrimonial a Emasagra.

De este modo alega que una posible resolución sancionadora que pusiera de manifiesto tales incumplimientos podría servir a su pretensión ante la entidad suministradora y a los procedimientos de reclamación iniciados.

Ante esta Institución pone de manifiesto que, pese a remitir solicitud como interesada, al ser titular de derechos e intereses legítimos, y cuyos derechos e intereses legítimos pueden verse afectados por la decisión o resolución que pueda adoptarse en el procedimiento sancionador, acreditando esta situación, le responde la Administración que como denunciante no puede ser considerada como tal, sin dar respuesta a lo solicitado. Posteriormente reitera la solicitud y Consumo se vuelve a reiterar en su posición sin nuevamente responderle a lo solicitado .

A nuestro juicio, las alegaciones de la promotora de queja son suficientes para que el Servicio de Consumo pudiera valorar que concurre un interés legítimo para tenerla por parte interesada porque la resolución del procedimiento sancionador puede producir un beneficio/perjuicio en su esfera jurídica.

Asimismo, de acuerdo con dichas alegaciones, entendemos que ostenta un interés legítimo a ser parte en el procedimiento y obtener información sobre las actuaciones desarrolladas en el mismo y la resolución dictada.

De este modo, se le permitirá conocer el posicionamiento de la Administración y, en su caso, si se adoptasen medidas correctoras para obligar a la empresa al cumplimiento adecuado de sus obligaciones.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN. - para que se reconozca a la parte promotora de queja su “condición de interesado” en el procedimiento sancionador que pudiera iniciarse tras su denuncia, por ostentar un interés legítimo, con todos los efectos legales que de dicho reconocimiento deben derivarse.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz