Recomendamos que se atienda a organización de consumidores sobre la regulación laboral de taxistas en Córdoba

Con base en el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución al Ayuntamiento de Córdoba en el sentido de que, con carácter previo a la adopción de resoluciones de regulación de reglas de organización y coordinación del servicio del taxi en la ciudad de Córdoba en materias de horarios, calendarios, descansos y vacaciones laborales de observancia obligatoria, en relación con los periodos en que los vehículos adscritos a la licencia hayan de interrumpir la prestación de los servicios por razones de ordenación del transporte o de control de la oferta, se solicite informe, además de a las asociaciones del sector del taxi y a los sindicatos, a las organizaciones de las personas usuarias y consumidoras más representativas en su territorio, a fin de garantizar el derecho de participación de las mismas en estos asuntos conforme a la normativa de aplicación.

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 27 de noviembre de 2020 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la Asociación ..., a través de la cual nos exponía su preocupación por su falta de participación en la toma de decisiones y medidas de manera unilateral, por su Delegación de Movilidad durante ese año 2020, que afectaban al sector del taxi. Consideraban que se había vulnerado su legitimación para la participación en los asuntos relacionados con el sector del Taxi de Córdoba, al pertenecer a la Comisión Provincial del Taxi de la Junta de Andalucía.

2.- Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar inicialmente a esa Administración, con fecha 13 de noviembre de 2021, la posibilidad de participar en un proceso de mediación junto con la citada asociación ..., la cual fue rechazada por ese Ayuntamiento por tener comunicación directa con ellos, pasando a ser tratado el presente expediente por la vía de la supervisión.

3.- Con fecha de entrada en esta Institución el 27 de noviembre de 2021 se nos envió la respuesta municipal se concluía en síntesis que, a la vista de la normativa que citaba, no se precisa el previo informe de las organizaciones de consumidores y usuarios más representativas del territorio ni de los sindicatos para establecer un régimen de descansos y que la solicitud de este tipo de informes a, entre otras, las asociaciones de personas consumidoras y usuarias es preceptiva en los casos indicados en el apartado 1 del mencionado artículo 43 de la Ordenanza municipal (lugares de paradas, obligación de prestar servicios en ciertas áreas, reglas de coordinación, etc.), pero no en los previstos en el apartado 3, entre los que se incluyen los descansos, cuya regulación para los meses de noviembre y diciembre de 2020 se realizó conforme a norma a través del Decreto n.º 6836/2020.

4.- Trasladado el contenido de dicho informe a la Asociación ..., por la misma se formularon ante esta Institución las consideraciones y alegaciones que consideró pertinentes en relación a la información suministrada, ciertamente contradictoria a la argumentación municipal esgrimida en cuanto a la obligatoriedad o no de audiencia previa a las organizaciones de personas consumidoras y usuarias más representativas en las decisiones adoptadas sobre regulación de descansos y vacaciones.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la normativa aplicable.

La Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía, en cuyo artículo 15 apartado 2 se establece lo siguiente:

«2. El régimen de otorgamiento, utilización, modificación y extinción de las licencias municipales de transporte urbano en vehículos de turismo, así como el de prestación del servicio en el municipio, se ajustará a sus normas específicas, establecidas mediante la correspondiente Ordenanza Municipal, de acuerdo con la normativa autonómica y estatal en la materia.»

Por su parte el Decreto 35/2012, de 21 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público de Viajeros y Viajeras en Automóviles de Turismo de Andalucía, en su artículo 4 contempla:

«Los municipios en que se pretenda establecer el servicio de taxi podrán aprobar las Ordenanzas aplicables al establecimiento y prestación del mismo, en las que se regularán, como mínimo, los extremos que se indican a continuación, dentro del marco de lo establecido en el presente Reglamento:

g) Régimen de descansos.»

Asimismo el artículo 43 del citado Decreto 35/2012 sobre Paradas, obligatoriedad de determinados servicios, descansos y emisoras, establece que:

«1. Los municipios, previo informe de las asociaciones del sector del taxi, de los sindicatos y de las organizaciones de las personas usuarias y consumidoras más representativas en su territorio, podrán establecer:

a) Lugares de paradas en que los vehículos podrán estacionarse a la espera de pasajeros y pasajeras, así como determinar, en su caso, los vehículos concretos o el número máximo de vehículos que pueden concurrir en cada parada, la forma en que deben estacionarse y el orden de tomar viajeros y viajeras, prevaleciendo, en cualquier caso, la decisión de la persona usuaria respecto al vehículo que quiere contratar.

b) La obligación de prestar servicios en ciertas áreas, zonas o paradas o en determinadas horas del día, o de la noche, debiendo en dicho supuesto, establecer las oportunas reglas de coordinación entre las distintas personas titulares de licencias que permitan asegurar la efectiva prestación de tales servicios con arreglo a criterios de equidad, seguridad y demanda justificadas.

c) Reglas de coordinación, de observancia obligatoria, en relación con los periodos en que los vehículos adscritos a la licencia hayan de interrumpir la prestación de los servicios por razones de ordenación del transporte o de control de la oferta.

(…)

3. Asimismo, los municipios podrán establecer en sus Ordenanzas, con sujeción a la legislación laboral y de la Seguridad Social y por motivos de seguridad vial que, en su caso, resulten de aplicación, reglas de organización y coordinación del servicio en materias de horarios, calendarios, descansos y vacaciones laborales.»

El Ayuntamiento de Córdoba en el ejercicio de la competencia que en materia de autonormación tiene legalmente asignada, por acuerdo del Pleno en sesión ordinaria celebrada el día 12 de mato de 2015 aprobó definitivamente el texto de la Ordenanza Municipal reguladora del Servicio de Taxi en la ciudad de Córdoba, procediendo a su publicación en el BOP de 25 de mayo de 2015.

Dicha Ordenanza, en su artículo 74 y siguientes regula la Oferta de taxis, especificándose en el artículo 73:

«Artículo 73: Normas Generales:

1. De conformidad con lo previsto en el artículo 5.1 letra e) de esta Ordenanza, corresponde al Ayuntamiento de Córdoba la organización, ordenación y gestión de la oferta de taxi en los distintos períodos anuales de servicio para adaptarla a la demanda del mismo, tanto en el conjunto del municipio, como en zonas, áreas, paradas u horarios determinados, garantizando en todo momento y lugar la suficiencia del servicio.

2. Para el logro de lo dispuesto en el apartado anterior, a través de los instrumentos previstos en el artículo 5.2 de esta Ordenanza, el Ayuntamiento podrá adoptar, entre otras, las siguientes medidas:

a) Días de descanso, días de vacaciones y horario de trabajo (...)»

Asimismo, en el artículo 5 de la Ordenanza referida se contempla el Ejercicio de las Competencias Municipales de Ordenación y Gestión

«1. Las competencias del Ayuntamiento de Córdoba de ordenación de la actividad del servicio de taxi comprenden las actuaciones siguientes:

(...)

e) La reglamentación de la oferta de taxi en los distintos períodos anuales del servicio, régimen de descansos, horarios para la prestación del servicio y autorización de conductores.

(...)

2. Para llevar a cabo la ordenación y gestión de la actividad del servicio de taxi, el Ayuntamiento de Córdoba podrá, entre otras disposiciones municipales:

(…)

b) Dictar Resoluciones, Decretos y Bandos»

La controversia entre el Ayuntamiento y … surge en sobre si con carácter previo a la emisión de los Decretos de regulación de vacaciones y descansos del taxi en la ciudad de Córdoba en el mes de diciembre de 2020, debió darse o no audiencia previa a la Organización ... que nos ocupa, argumentando ambas partes posiciones contrapuestas.

La discordancia se basa, esencialmente, en que el Ayuntamiento considera que al no estar específicamente incluida la facultad de regulación de las reglas de organización y coordinación del servicio en materias de horarios, calendarios, descansos y vacaciones laborales, en el apartado 1. c) del artículo 43 del Decreto 35/2012, en el que se incluyen los supuestos específicos en los que se ha de oír previamente a las organizaciones de personas consumidoras y usuarias, entre otras, sino en su apartado 3, pues esa audiencia previa no es obligatoria.

Posición contraria mantiene ... al considerar que en los asuntos relacionados sobre la reducción de flota y/o interrupción de servicios por razones de ordenación del transporte o de control de la oferta organizativa del sector ha de ser oída previamente conforme al artículo 43.1.c) del Decreto 35/2012, habiendo incumplido el Ayuntamiento esta obligación en varios de los Decretos adoptados al respecto en 2020.

En cualquier caso la facultad de la organización, ordenación y gestión de la oferta de taxi en los distintos períodos anuales de servicio para adaptarla a la demanda del mismo con criterios de suficiencia, para lo que puede adoptar medidas relativas a los días de descanso, días de vacaciones y horario de trabajo, está incardinada en el Capítulo VI de la Ordenanza, dedicado específicamente a la regulación de la Oferta del Taxi y, a nuestro juicio, tal supuesto se incluiría en el apartado c) del artículo 43.1 del Decreto -c).-Reglas de coordinación, de observancia obligatoria, en relación con los periodos en que los vehículos adscritos a la licencia hayan de interrumpir la prestación de los servicios por razones de ordenación del transporte o de control de la oferta- para lo que sí es obligatoria la consulta previa a las organizaciones que representan intereses de las personas consumidoras y usuarias, tal como la que nos ocupa.

Por otra parte el que el aparatado 3 del artículo 43 se refiere a que los municipios podrán establecer en sus Ordenanzas, con sujeción a la legislación laboral y de la Seguridad Social y por motivos de seguridad vial que, en su caso, resulten de aplicación, reglas de organización y coordinación del servicio en materias de horarios, calendarios, descansos y vacaciones laborales, no obsta ni se contradice con que en caso de que se adopten vía Decreto, reglas concretas de coordinación, de observancia obligatoria, en relación con los periodos en que los vehículos adscritos a la licencia hayan de interrumpir la prestación de los servicios por razones de ordenación del transporte o de control de la oferta, haya de consultarse con carácter previo a las organizaciones más representativas en el territorio de las personas consumidoras y usuarias.

Si bien puedan surgir dudas interpretativas de la normativa para posicionarse en una u otra tesis, lo cierto es que creemos que en la actualidad, no hay lugar a dudas de que con carácter previo a la adopción de decisiones municipales sobre reglas de organización y coordinación del servicio en materias de horarios, calendarios, descansos y vacaciones laborales que den lugar a que los vehículos adscritos a la licencia hayan de interrumpir la prestación de los servicios por razones de ordenación del transporte o de control de la oferta, se ha de oír previamente a las Organizaciones representativas de los intereses de las personas consumidoras y usuarias a las que venimos haciendo referencia.

Tal posicionamiento lo avala la modificación que ha sufrido uno de los preceptos a los que nos hemos referido, en concreto el apartado 3 del artículo 43 del Decreto 35/2012, operada por el Decreto Decreto 84/2021, de 9 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Transporte Público de Viajeros y Viajeras en Automóviles de Turismo, aprobado por el Decreto 35/2012, de 21 de febrero.

Así se añade un nuevo párrafo al artículo 43.3 citado, según el cual:

«Asimismo, en situaciones excepcionales o de emergencia y siempre que las circunstancias concurrentes no permitan aplicar el procedimiento reglado, los ayuntamientos podrán acordar durante dichas situaciones, las modificaciones del régimen de horarios y descansos que sean necesarias para ajustarlo a los cambios de movilidad experimentado por la demanda con una anticipación mínima de 48 horas, previa comunicación a las entidades indicadas en el apartado 1.»

De esta modificación se infiere, a sensu contrario, que en supuestos en los que no se den situaciones excepcionales o de emergencia y siempre que las circunstancias permitan aplicar el procedimiento reglado, las modificaciones del régimen de horarios y descansos que sean necesarias para ajustarlo a los cambios de movilidad experimentado por la demanda, habrán de establecerse previo informe de las asociaciones del sector del taxi, de los sindicatos y de las organizaciones de las personas usuarias y consumidoras más representativas en su territorio.

Segunda.- De la participación ciudadana

Es indudable la importancia que las organizaciones ciudadanas, el tejido asociativo y los movimientos sociales consolidados tienen en la vertebración de la sociedad civil andaluza y en el desarrollo de sus pueblos y ciudades. El papel activo y de interlocución que ofrecen estas organizaciones es básico para la canalización de demandas y reivindicaciones de la ciudadanía andaluza. Este papel relevante se puede y debe reforzar con nuevas formas de participación en las que la ciudadanía y las organizaciones sociales complementen una nueva forma de vertebración social y hagan posible avanzar en la conformación de un modelo de gobierno que promueva el diálogo de calidad con la ciudadanía, facilitando su participación en el diseño y evaluación de las políticas públicas, garantizando la información y la transparencia de su actuación, y diseñando sus estrategias en un marco de gobernanza multinivel.

La participación ciudadana se convierte en objetivo de la Comunidad Autónoma, cuando en el artículo 10.3.19.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía se recoge como tal «la participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa».

En el ámbito local son de necesaria referencia las leyes fundamentales vinculadas al gobierno local y que salvaguardan la autonomía en este nivel de gobierno, como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Ambas leyes han sido pioneras en la garantía del derecho a la participación ciudadana. Ya el artículo 18 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, incorporaba, dentro de los derechos y deberes de los vecinos, «participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal», mientras que el artículo 69.2 establecía que «las formas, medios y procedimientos de participación que las corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la ley».

Por último, la Ley 5/2010, de 11 de junio, enumera las competencias municipales propias, entre las que se encuentra, en el artículo 9.26, el «establecimiento y desarrollo de estructuras de participación ciudadana y del acceso a las nuevas tecnologías»

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber legal de observar la normativa y preceptos citados en esta resolución.

RECOMENDACIÓN. - para que con carácter previo a la adopción de resoluciones de regulación de reglas de organización y coordinación del servicio del taxi en la ciudad de Córdoba en materias de horarios, calendarios, descansos y vacaciones laborales de observancia obligatoria, en relación con los periodos en que los vehículos adscritos a la licencia hayan de interrumpir la prestación de los servicios por razones de ordenación del transporte o de control de la oferta, se solicite informe, además de a las asociaciones del sector del taxi y a los sindicatos, a las organizaciones de las personas usuarias y consumidoras más representativas en su territorio, a fin de garantizar el derecho de participación de las mismas en estos asuntos conforme a la normativa de aplicación.

Ello, siempre y cuando no se trate de situaciones excepcionales o de emergencia y siempre que las circunstancias concurrentes permitan aplicar el procedimiento reglado.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz