Reiteramos la necesidad de abonar las ayudas al alquier de vivienda de 2018 todavía pendientes

Con base en el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Secretaría General de Vivienda en el sentido de que se proceda a liquidar los pagos pendientes y reconocidos de las ayudas al alquiler de viviendas que nos ocupan; se reconozca de oficio los intereses de demora desde que se aprobaron y se debieron abonar las mismas, o en caso contrario se inicie de oficio procedimiento de responsabilidad patrimonial por los daños que se les haya podido ocasionar a las personas solicitantes que resultaron beneficiarias ante el impago de la subvención a la que nos venimos refiriendo; y se estudie la posibilidad de incorporar el pago de las subvenciones que se regulen en los Planes Autonómicos de vivienda y rehabilitación que en cada momento estén vigentes, en el Decreto 5/2017, de 16 de enero, de garantía de los tiempos de pago.

ANTECEDENTES

I.- En diciembre de 2015, por primera vez, fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la interesada, a través de la cual nos exponía lo siguiente:

«En fecha 29 de diciembre de 2010 me fue reconocida una subvención de 3840€ en concepto de ayuda a la renta de alquiler de la vivienda sita en … . Nº de expediente … . Y desde entonces, vengo reclamando su pago sin éxito. Han transcurrido cerca de cinco años y sigo sin haberla recibido. Cuando intento reclamarla me dicen siempre lo mismo que no hay dinero.»

II.- Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, acumularla a la queja de oficio que se tramitaba en esta Defensoría por la misma casuística (Q12/1566). En este sentido, procedimos al archivo de nuestras actuaciones a raíz del último informe recibido por esa Secretaría General, en la que se nos participaba, en síntesis, que los expedientes de ayudas al alquiler, tramitados al amparo del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2008-2012, con pagos pendientes, iban a ser liquidados, tan pronto el Ministerio transfiriese la ayuda comprometida a dichos fines, actuación ésta que se preveía que iba a tener lugar en el ejercicio 2016.

III.- Sin embargo, con fecha 24 de julio de 2018, la Sra. … volvió a dirigirse a esta Institución, trasladándonos de nuevo su desesperación, literalmente, nos exponía que «[...] ¿Hasta cuándo tendré que esperar para que me paguen una prestación que me reconocieron; no parecen suficientes siete años para la dotación de fondos a la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, y abonar los pagos pendientes?. [...]»

IV.- Admitida a trámite la queja, procedimos a solicitar informe a la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, y a la Viceconsejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio.

Así pues, desde AVRA se nos participaba que, según la documentación obrante en el expediente, se presentó la solicitud de la subvención a personas inquilinas de vivienda el 17 de diciembre de 2010, obteniendo Resolución favorable el 29 de diciembre de 2010, por lo que correspondía al Plan Estatal 2009-2012. Además, se nos comunicaba que las solicitudes pendientes de abono habían sido consideradas favorables, por lo que serían abonadas según el criterio de pago establecido, por orden cronológico de presentación de solicitudes. No obstante, todo ello estaba supeditado a la transferencia de la totalidad de los fondos que debe recibir la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, y una vez que se efectuase la referida transferencia se procedería al abono de las subvenciones.

Por su parte, en el informe de la Secretaría General de Vivienda, se nos informaba que su abono se encontraba pendiente de un traspaso de crédito a la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, y que desde la Secretaría General se estaba avanzando en la tramitación del nuevo procedimiento de traspaso, adaptándolo a los requerimientos realizados por la Intervención Delegada como consecuencia del nuevo marco normativo de transferencias y encomiendas a las Agencias Públicas, a fin de proceder al pago de todos los abonos pendientes, y a la liquidación total de dicho programa.

V.- Trasladada dicha información a la interesada, con fecha 5 de diciembre de 2019, nos remitía escrito de alegaciones, cuyo contenido le transcribimos, «Vengo a exponer la siguiente, y única consideración: sigue estando pendiente el cobro de la ayuda a la vivienda en alquiler reconocida por la Consejería de Fomento, Infraestructura y Ordenación del Territorio, después de casi 10 años.

Durante estos últimos meses, he estado reclamando a la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía el cobro del último pago, siendo agotadora la lucha y todo el procedo de reclamación. La respuesta es siempre la misma y en la línea del informe de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio. A la espera de recibir dotación presupuestaria.»

VI.- Como se puede comprobar, la interesada nos muestra, una vez más, su descontento por la falta de abono del último pago reconocido. Igualmente hay que destacar que no es la única solicitante que se ha dirigido a nuestra Defensoría solicitando una solución definitiva en el asunto, y así se lo hemos ido trasladando en todos aquellos expedientes de quejas en los que hemos ido solicitando informe a esa Secretaría General en los últimos años.

Del mismo modo, desde esta Institución compartimos la idea de que las personas solicitantes no tienen por qué sufrir los problemas de gestión de la Junta de Andalucía en la tramitación de las subvenciones en materia de vivienda, la falta de disponibilidad de presupuestaria, o los problemas de coordinación con el Ministerio de Fomento, por ello, entendemos que, transcurrido varios años desde entonces, debería buscarse una solución definitiva a este asunto.

VII.- Así el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado por Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, regulaba en sus artículos 38 y 39 el programa de ayudas a inquilinos, dentro de las ayudas a demandantes de viviendas. En concreto, el artículo 38 determinaba cuáles eran las condiciones que debían reunir los beneficiarios de estas ayudas, mientras que el artículo 39 fijaba la cuantía de la ayuda , y los criterios de gestión administrativa.

Por otra parte, el artículo 16 de este Real Decreto regula los convenios de colaboración entre el Ministerio de Fomento (actual Ministerio de Transportes. Movilidad y Agenda Urbana) y las Comunidades Autónomas, para la ejecución del Plan, incluyendo en los mismos los objetivos totales convenidos. En lo que respecta a nuestra Comunidad Autónoma (publicado en BOE número 156, de 29 de junio de 2009), establecía en su cláusula cuarta, apartado 4, su compromiso de abonar las subvenciones a inquilinos, previa justificación individualizada del reconocimiento del cumplimiento de las condiciones que les habilitaban para obtener dichas ayudas estatales.

El artículo 39 del Plan Estatal 2009-2012, antes citado, establecía en su apartado cuarto, que la ayuda a inquilinos se haría efectiva al beneficiario, bien directamente por las comunidades autónomas, y ciudades de Ceuta y Melilla, o bien por éstas a través de la agencia o sociedad pública, en nuestro caso, la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía.

En cuanto a los plazos fijados, la Orden de 26 de enero de 2010, que derogaba la Orden de 10 de noviembre de 2008, aumentaba hasta los seis meses el plazo para dictar y notificar resolución (art. 57.2), fijando como criterio de adjudicación de las ayudas que se convocasen, el orden de presentación de las solicitudes (art. 57.3), ayudas que se abonarían en pagos semestrales (art. 58.1).

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Del derecho de la ciudadanía a una buena administración.

Ante el retraso en diez años en el pago de la parte subvencionada reconocida, concretamente, en el último pago reconocido a la interesada, es preciso tener en cuenta, como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 31, garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con los de principios de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

También de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima.

Parecidos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

De modo más concreto, el art. 69.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles.

En definitiva, estas normas imponen a esa Administración, en su funcionamiento, la obligación de ordenar adecuadamente sus recursos en orden a la prestación eficaz y eficiente de los servicios que tienen encomendados.

Igualmente, parece de interés recordar que con la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía toma su actual denominación, añadiéndole tres nuevas funciones a las que ya tenía atribuidas EPSA (gestión, control y registro de las fianzas de los contratos de arrendamientos de vivienda y de uso distinto del de vivienda y de suministro correspondientes a los inmuebles sitos en la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como cuantas actuaciones en materia de eficiencia energética de la edificación, y en materia de fomento del alquiler de viviendas le sean atribuidas), en las que a partir de ahí, fija sus ejes fundamentales de actuación, con vocación de servir a los intereses de la mayoría social, con especial atención a la población más vulnerable.

En consecuencia, no resulta lógico, y así se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (STSJ AND de 23 de febrero de 2015) que la existencia de esta Agencia se convierta en un elemento retardatario u obstructivo para la mejor tramitación de los procedimientos y en definitiva para el mejor cumplimiento del fin último de la administración: el servicio con objetividad de los intereses generales a los que está llamada por mandato constitucional (art. 103 CE), produciendo con esta situación un indeseable efecto de demora con perjuicio directo a la ciudadanía, para el caso, a la Sra. García que habiendo transcurrido diez años desde entonces, no se le ha liquidado totalmente la subvención concedida.

Segunda.- De la inactividad de la Administración Pública.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa (en adelante LJCA) contempla la admisibilidad de recurso judicial contra la inactividad de la Administración, en su artículo 29, en el que se establece lo siguiente:

«Artículo 29

1.Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.»

En este sentido, podemos decir que, en esta queja, nos encontramos ante la inactividad de la Administración puesto que no se ha actuado, a pesar de estar obligada por un acto, en este caso, la Resolución emitida en el año 2010 por la que se estima favorable su solicitud de ayuda para inquilinos.

Sin embargo, analizada al detalle la normativa aplicable al presente asunto, hemos comprobado que ni en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía; y el Decreto 5/2017, de 16 de enero, por el que se establece la garantía de los tiempos de pago de determinadas obligaciones de la Administración de la Junta de Andalucía y sus Entidades Instrumentales, se establece ningún plazo para el pago total de las subvenciones.

Sobre este aspecto, se han pronunciado los tribunales españoles, concretamente, podemos citar la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2018 (recurso de casación núm. 543/2017), fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:

«1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pago diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable.»

En esa sentencia, el Tribunal Supremo, además, indica que ya el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre este extremo en la STC 67/1984, de 7 de junio, en la que sostiene que los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, y «si así fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no exista crédito presupuesto [STC 32/1982, fundamento jurídico 3º]»

En esta misma línea, podemos citar dos sentencias dictadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sentencias de 6 de marzo de 2018 y de 20 de septiembre de 2018) en las que, al igual que la anteriormente expuesta, se condena a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía a que abone a las personas demandantes los tramos finales de las subvenciones concedidas, generándose así de la Administración, la obligación de abono de la subvención concedida a las personas beneficiarias.

Tercera.- Del perjuicio causado.

Por su parte, referente al perjuicio causado a la promotora de la queja ante el retraso en el impago, el artículo 106 CE consagra la exigencia y deber de la Administración de indemnizar a todos los particulares que, en los términos establecidos por la Ley, sufran cualquier lesión como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, bien por acción u omisión de las Administraciones Públicas, excluyéndose, aquellos que sean consecuencia de fuerza mayor.

Así, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula en el artículo 32.2, que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Del mismo modo, cabe destacar, que la Ley 28/2003, General de Subvenciones, respecto a los intereses de demora, solo los regula a favor de la Administración en caso de que la persona beneficiaria deba reintegrar una subvención (artículos 37 y 38), pero no para el caso de que la Administración se retrase en el pago de la subvención concedida.

Ante la ausencia de regulación al respecto en la legislación reguladora de la subvenciones, debemos acudir Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, el cual regula en su artículo 29 los intereses de demora en los que incurre la Administración en caso de que no proceda al pago de obligaciones en el plazo de tres meses desde su reconocimiento.

«Artículo 29.

Si la Junta de Andalucía no pagara a la persona o entidad acreedora dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial firme o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés señalado en el apartado 2 del artículo 23, sobre la cantidad debida, desde que la persona o entidad acreedora reclame por escrito el cumplimiento de la obligación; sin perjuicio de las obligaciones y deberes de la Administración Tributaria establecidos en los artículo 30 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de noviembre, General Tributaria.

En materia de contratación del sector público y de expropiación forzosa se aplicará lo dispuesto en su legislación específica.»

Al no preverse un plazo determinado ni requerir a la persona interesada que complete ningún trámite para percibir el primer cobro, entendemos que el pago se puede reclamar desde que existe la obligación de pago, esto es, la fecha de resolución y que los intereses de demora deberán calcularse desde esa misma fecha.

En el caso de los pagos subsiguientes, el dies a quo para el cálculo de los intereses de demora del resto de pagos, al quedar éstos condicionados por la preceptiva justificación de las personas beneficiarias, entendemos que debería ser desde dicha justificación.

Sin embargo, esa Secretaría General de Vivienda, en un expediente de queja ya tramitado en esta Defensoría, nos participaba que en el retraso en el pago de las ayudas al alquiler no concurrían los requisitos exigidos en el artículo 29 anteriormente citado.

En este contexto, debemos traer a colación, el Decreto 5/2017, de 16 de enero, de garantía de los tiempos de pago, en el cual se manifiesta lo siguiente:

«Una respuesta adecuada a las personas y entidades que participan en los sectores prioritarios de la salud, educación y servicios sociales, por su especial vinculación con la prestación de los servicios públicos esenciales de la Comunidad Autónoma de Andalucía, lo constituye la seguridad de un plazo de cobro de las prestaciones, subvenciones, o ayudas. Plazo de cobro que adquiere mayor importancia, si cabe, en los supuestos en los que la persona beneficiaria, para la justificación de la subvención o ayuda concedida, ha debido asumir el coste económico de la actividad subvencionada con anterioridad.»

Además, se señala expresamente que «el compromiso que se asume en el presente Decreto es el de ir ampliando los sectores que gocen de los plazos de pago reducidos y de las garantías de cobro de los mismos, como así se establece expresamente en la disposición adicional segunda, al determinarse que mediante Orden se podrán añadir nuevas obligaciones económicas en el ámbito de aplicación.»

En definitiva, hemos de concluir que el artículo 29 del Texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía es plenamente aplicable a las ayudas al alquiler que hayan sido reconocidas y por tanto hayan generado obligación de pago, con independencia de que la Administración no haya incluido por medio del actual Decreto de garantía de los tiempos de pago el abono de las subvenciones que nos ocupan en un plazo concreto.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales recogidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN para que, atendiendo a la jurisprudencia existente en el asunto y al derecho de la ciudadanía a una buena Administración, se proceda de forma inmediata en este expediente de queja y en aquellos otros que se encuentren en las mismas circunstancias, a liquidar los pagos pendientes y reconocidos de las ayudas al alquiler de viviendas que nos ocupan.

SUGERENCIA 1 para que tanto en este caso concreto, como en aquellos otros que haya en las mismas circunstancias, esto es con subvenciones reconocidas y todavía no abonadas en su totalidad, se valore la posibilidad de iniciar de oficio el reconocimiento de los intereses de demora desde que se aprobaron y se debieron abonar las mismas; en caso contrario, la posibilidad de iniciar de oficio procedimiento de responsabilidad patrimonial por los daños que se les haya podido ocasionar a las personas solicitantes que resultaron beneficiarias ante el impago de la subvención a la que nos venimos refiriendo.

SUGERENCIA 2 a fin de que se estudie la posibilidad de incorporar el pago de las subvenciones que se regulen en los Planes Autonómicos de vivienda y rehabilitación que en cada momento estén vigentes, en el Decreto 5/2017, de 16 de enero, de garantía de los tiempos de pago, por cuanto que en la actualidad, a juicio de esta Defensoría, no puede discutirse que las actuaciones encaminadas a la realización y satisfacción del derecho a la vivienda se trata de verdaderas prestaciones de servicio público, que deben tener la seguridad de su cobro en un plazo razonable. Plazo de cobro que adquiere mayor importancia, si cabe, en los supuestos en los que la persona beneficiaria, para la justificación de la subvención o ayuda concedida, ha debido asumir el coste económico de la actividad subvencionada con anterioridad.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz