Resolución sobre el cobro de las subvenciones ya concedidas para proyectos de cooperación internacional

Se dirige a nosotros la Coordinadora Andaluza de ONGS para exponer las dificultades que sufren para el cobro de las subvenciones ya concedidas para proyectos de cooperación internacional de 2010 y 2011.

Se reciben sendos informes de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo y de la Intervención General de la Junta que tras remitírselos al interesado, éste presenta alegaciones. Analizados los hechos se emiten sendas resoluciones en el siguiente sentido:

ANTECEDENTES

I. Con fecha 11 de octubre de 2013 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la Coordinadora Andaluza de ONGD (en adelante también, CAONGD), representada por su Presidencia, a través de la cual nos exponía lo siguiente:

“Desde finales del año 2010 las ONG de desarrollo han encontrado serias dificultades para el cobro regular de las subvenciones ya concedidas en el marco de las convocatorias para la realización de proyectos de cooperación internacional de los años 2010 y 2011. El motivo alegado por la AACID (Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo) es que no puede proceder al abono de los proyectos aprobados hasta que los procesos de justificación de proyectos ejecutados por subvenciones concedidas en ejercicios anteriores no estén justificados.

Desde esta fecha la AACID empieza aplicar un criterio por el cual entiende que las ONGD no cumplen con su obligación de justificar un proyecto de cooperación internacional al desarrollo cuando éstas presentan su informe de justificación técnico y económico en tiempo y en forma, sino hasta el momento en el que la administración cumple con su obligación de revisión y cierre del expediente sin mediar requerimiento de reintegro, generado esto una grave inseguridad jurídica y administrativa para las entidades, supeditando, en última instancia, el cumplimiento de la obligación de justificación de las ONGD a la capacidad o la voluntad de actuación de la AACID.

De este modo, la AACID traslada el cumplimiento efectivo de la obligación de justificar las ayudas por parte de las ONGD del momento de la entrega en tiempo y forma de los informes justificativos preceptivos, al de la fecha de archivo del expediente por parte de la administración, tras periodos de comprobación que a menudo se vienen extendiendo a lo largo de varios años, intercalados con largos intervalos de inactividad.

Puesto que, hasta 2010, el cobro, la ejecución y la justificación de proyectos de manera concatenada era la norma habitual, el cambio de criterio ha producido el solapamiento de múltiples expedientes en distintas etapas de comprobación y en consecuencia una pérdida de facto del derecho al cobro de nuevas subvenciones.

Este hecho se agrava debido a los grandes retrasos que sufre la AACID en el cierre de expedientes y la poca incidencia que podemos tener nosotros en agilizarlos ya que sobre los plazos de la administración no tenemos ninguna capacidad de influencia, y sin embargo, están suponiendo importantes retrasos en nuestras intervenciones, poniendo en riesgo la viabilidad de procesos de desarrollo y de las propias entidades que los impulsan.

Como único remedio a la compleja situación que causaba este giro en la interpretación, la AACID nos remitió en su día a un procedimiento de carácter extraordinario como es la denominada ¿exceptuación? que regula el artículo 124.1.2 del Texto Refundido de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, de marcado carácter restrictivo, y de corte discrecional.

Desde que la CAONGD detectó el giro en la práctica de la AACID, ha venido solicitando tanto a la Dirección de la Agencia como a los titulares de las Consejerías de las que ha venido dependiendo orgánicamente, que se usara la exceptuación de manera menos restrictiva y en todo caso, alineada con al tenor del texto que la regula, a fin de evitar los graves perjuicios que este cambio de interpretación de la norma administrativa estaba causando.

Tras numerosos encuentros con la anterior y actual dirección de la AACID, solicitamos al abogado... del Ilustre Colegio de Abogados de Sevilla que nos elaborara una opinión consultiva sobre el tema concluyendo:

1) Que en materia de subvenciones para cooperación al desarrollo el pago anticipado con cargo a subvenciones concedidas constituye la regla general.

2) Que la suspensión de pagos con cargo a subvenciones ya concedidas sólo puede adoptarse en los supuestos de entidades que, en relación a subvenciones anteriores, hayan incumplido con la obligación de justificar las mismas, debiendo entenderse por tal incumplimiento, aquel que ha sido oportunamente declarado, una vez conclusa la fase de comprobación. En ningún caso cabe adoptar las medidas a que se refiere al pf. 1º del ap. 1 del art. 124 del TRHPA en aquellos supuestos de subvenciones en fase de comprobación.

3) Que la “exceptuación” a que se refiere el pf. 2º del ap. 1º del art. 124 citado, solo puede estar referida a entidades que, aun teniendo en su contra resoluciones declarando una indebida justificación, por sus especiales circunstancias sean merecedoras, incluso en ese caso, de los pagos de subvenciones posteriores.

Esta opinión consultiva que le adjuntamos en su totalidad, fue trasladada a la AACID, en abril de 2013 pero permanece sin respuesta oficial mientras continúa la práctica de paralización del abono de subvenciones en tanto en cuanto la administración no concluya, sin arreglo a plazo alguno, su obligación de comprobación de los expedientes de subvenciones de convocatorias anteriores, por más que hayan sido diligentemente justificadas en los plazos y de acuerdo con los procedimientos establecidos en las normas que rigen la concesión de ayudas.

La AACID, a la vista de nuestro dictamen jurídico, solicitó a la Intervención General una respuesta aclaratoria y nosotros por nuestra parte reforzamos esta petición, solicitándoles por escrito una respuesta oficial. Hasta el momento ninguna de las dos solicitudes ha sido atendida".

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente solicitar, a la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo la evacuación de informe al objeto de conocer su posicionamiento con respecto a los hechos relatados por la parte promotora de la queja.

III. En atención a nuestra solicitud, con fecha 18 de noviembre de 2013 fue recibida la visita de representantes de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo, a través de la cual manifestaron a este Comisionado del Parlamento de Andalucía lo siguiente:

- Que carecen de medios personales con los que atender con la debida celeridad y diligencia los expedientes de ayudas que tienen en trámite.

- Que comparten con la parte promotora de la queja la existencia de dudas de índole jurídico respecto del procedimiento a seguir en numerosos expedientes administrativos que se encuentran en trámite.

- Que asimismo, son conocedores de los efectos adversos que de tales incidencias se pueden derivar.

- Que al objeto de solventar tales incertidumbres, han solicitado a la Intervención General de la Junta de Andalucía la elaboración de un informe que les permita despejar las dudas señaladas.

- Que a pesar de que el citado informe fue interesado en marzo de 2013, hasta la fecha no había sido respondido.

IV. Habida cuenta la información facilitada por la referida Agencia, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz estimó conveniente conocer la opinión de la Intervención General en relación con los hechos objeto de análisis, para lo cual interesó la evacuación del correspondiente informe.

V. Seguidamente, con fecha 3 de diciembre de 2013 fue recibido informe remitido por la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo, en el que se manifestaba lo siguiente:

“I. En el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo, la Consejería de la Presidencia primero y, la AACID, a partir de su constitución efectiva, han venido concediendo subvenciones a los distintos Agentes de la Cooperación Andaluza en el convencimiento de que el acto de concesión de una subvención es un acto condicional respecto del cumplimiento de los requisitos que las bases reguladoras de la subvención imponen a los beneficiarios, lo que supone la obligada observancia y respeto a sus determinaciones.

Por ello, la AACID ha asumido que la regulación de la justificación responde al principio de que el preceptor asume no solo el deber de realizar la actividad subvencionada, sino la carga de la prueba de que la ha realizado cumpliendo con las condiciones impuestas, correspondiendo al órgano competente la comprobación de la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad para la que fue concedida, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, por lo que entendemos que la fase de justificación de la subvención no finaliza hasta tanto se haya comprobado la documentación justificativa de la misma.

En este sentido desde su constitución, conforme a lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía y las indicaciones de la Intervención General, la AACID entiende que el proceso de la justificación de cada proyecto se inicia con la aportación de la documentación justificativa por parte de la ONGD beneficiaria, e incluye el análisis o comprobación de que la citada documentación se encuentra completa y reúne todas las condiciones y requisitos que se establecen en la normativa reguladora de la subvención, y concluye, tras los trámites oportunos de subsanación y alegaciones, con una Resolución del órgano competente en la que, según proceda, se declara que la justificación presentada es correcta o, cuando se detectan incumplimientos que pudieran dar origen al reintegro total o parcial de la subvención tras la tramitación oportuna en la que se incluye la audiencia a la entidad interesada para que alegue y aporte la documentación que tenga por conveniente, se declara la finalización del procedimiento de reintegro.

En consecuencia, siendo conscientes de que el apartado 1 del citado artículo 124 constituye un mecanismo de control y garantía de la Administración frente a los beneficiarios, desde la AACID no se ha propuesto el pago de subvenciones a entidades que tuvieran pendiente la justificación de otra subvención concedida con anterioridad, sin perjuicio de que en atención a lo dispuesto en el párrafo segundo del citado apartado, en circunstancias de especial interés social y mediante resolución motivada, por el órgano competente se han exceptuado a determinadas entidades procediéndose al pago con carácter previo a la justificación de los proyectos subvencionados con anterioridad, lo que no significa que existiera un cambio de interpretación sino la excepción a la regla general permitida por la normativa, justificándose los proyectos con posterioridad según el procedimiento anteriormente descrito.

II.- A partir del año 2010 con el fin de simplificar y acelerar el proceso de justificación se ha adoptado tanto en las Ordenes reguladoras de las convocatorias de subvenciones regladas como en los instrumentos de concesión de subvenciones excepcionales las siguientes medidas:

- Se ha adoptado, conforme a lo dispuesto en el artículo 69, 72 y 74 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de junio, por la modalidad de justificación mediante cuenta justificativa con aportación de informe del auditor.

- Se han diferenciado expresamente el plazo con que cuentan las entidades beneficiarias para la presentación de la documentación justificativa, del plazo con que cuenta la AACID para revisar dicha documentación, solicitar, en su caso, la subsanación de ésta y finalizar el proceso de justificación. Dicha diferenciación persigue un doble objetivo, de un lado, diferenciar la responsabilidad que a cada una de las partes le corresponden en el proceso de justificación, y de otro, disponer de un plazo lo suficientemente amplio como para evitar que expedientes cuya justificación aún no ha concluido impidan el pago de subvenciones concedidas con posterioridad.

III.- En la segunda mitad del año 2012 la nueva Dirección de la AACID, a la vista de la insuficiencia de las medidas adoptadas inicia una serie de estudios y contactos con diferentes órganos de la Consejería de Administración Pública y Relaciones Institucionales y de la Junta de Andalucía para resolver la situación. En este sentido:

1) Se realizaron diversos encuentros con la Coordinadora Andaluza de Organizaciones No Gubernamentales, en los que se analizó el volumen de proyectos sin justificar, y la dificultad de liquidez presupuestaria para el pago de subvenciones, y la búsqueda de alternativas para paliar el problema.

2) Con la Consejería de Hacienda y Administración Pública se acuerda una disposición presupuestaria que permite ir paulatinamente recibiendo transferencias bancarias que hacen viable el pago de proyectos.

3) De acuerdo con la Consejería de Administración Pública y Relaciones Institucionales se revisan de manera individual los proyectos y en el caso de que no hayan sido justificados, se interesa y autorizan la exceptuación de los mismos conforme al artículo 124.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.

IV.- Durante el primer semestre de 2013 se mantuvo una reunión con la Intervención General de la Junta de Andalucía a la que se le entrega el informe encargado por la Coordinadora Andaluza de Organizaciones No Gubernamentales, y que dicha entidad ha presentado ante su Institución, en el que se fundamenta lo innecesario del proceso de exceptuación. Se le informa de la gran dificultad que la AACID tiene para atender en tiempo la justificación de las intervenciones subvencionadas, dada la falta de personal y dificultades de crédito, y la circunstancia de que dicho retraso repercute en que las entidades no pueden recibir el abono de otras subvenciones que se les han concedido, si no es exceptuando dicha limitación conforme al artículo 124.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía. Hasta la fecha no se ha obtenido un pronunciamiento por parte de la Intervención General.

Finalmente, la AACID ha iniciado un proceso de verificación extraordinario para agilizar la justificación de los proyectos. El proceso de verificación deberá tener resultados durante el año 2014.”

VI. Con posterioridad fue recibido el informe evacuado por el Interventor General de la Junta de Andalucía con fecha 26 de diciembre de 2013, en el que se concluye lo siguiente:

“Para que se desbloqueen los pagos, se deberán cumplir todos los requisitos descritos que, inexcusablemente, se residencian en la necesidad de estudiar las justificaciones presentadas y trasladarlas, si se aprecian como correctas, a la intervención competente, y ésta procede a su fiscalización. En el caso de agencias públicas empresariales basta con la validación por el ente concedente de la subvención de la documentación justificativa presentada.

Una posible exceptuación tiene que ser apreciada por el órgano competente, como ya ha quedado referenciado ut supra, al recordarse lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 124.1 del Texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía”.

VII. De los informes obtenidos se dio traslado a la parte promotora de la queja, al objeto de que formulase cuantas alegaciones y/o consideraciones estimase oportunas.

En ejercicio de dicha facultad, el pasado mes de marzo de 2014 la Presidencia de la Coordinadora Andaluza de ONGD compareció ante esta Institución para reiterar los problemas que se estaban suscitando y que provocaron la presentación de la queja, y para señalar que las respuestas facilitadas por la Administración autonómica no permitían colegir que tales problemas fuesen a ser superados en el corto plazo.

De este modo, demandaba que por parte de esta Defensoría se evaluase la situación y se resolviese en consecuencia.

Atendiendo a los antecedentes descritos, procede realizar las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre la aparente insuficiencia de medios personales.

Según ha expresado la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la causa de los retrasos que se están produciendo en el análisis de las justificaciones ofrecidas de los proyectos ejecutados ha de situarse, fundamentalmente, en la carencia de medios personales y económicos.

En este sentido, en el informe aportado a esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz indica lo siguiente:

“Se le informa de la gran dificultad que la AACID tiene para atender en tiempo la justificación de las intervenciones subvencionadas, dada la falta de personal y dificultades de crédito [...]”

Conscientes de tal circunstancia, parece ser que la referida Agencia ha iniciado un proceso de verificación extraordinario para agilizar la justificación de los proyectos; proceso éste que, según indica la Dirección del referido ente instrumental, debería tener resultados durante el presente año 2014.

Tal iniciativa consideramos que se dirige en la dirección correcta por cuanto que va orientada precisamente a atajar el origen del problema.

No obstante, y atendiendo a las apreciaciones realizadas por la parte promotora de la queja que advierte sobre la insuficiencia del esfuerzo llevado a cabo por la Agencia autonómica, consideramos oportuno llamar la atención sobre la conveniencia de realizar previsiones sobre el grado de eficacia de la iniciativa, de manera que si ésta se entendiese insuficiente procedería intensificar dicho esfuerzo a la mayor brevedad posible, al objeto de evitar que el retraso habido en la evaluación provoque la imposibilidad para las ONG de recibir el abono de otras subvenciones concedidas y ello, a su vez, que no puedan ejecutarse determinados proyectos internacionales de cooperación.

Segunda.- Sobre la posibilidad de exceptuar la limitación contenida en el art. 124.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.

Según previene el inciso primero del apartado primer del artículo 124 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, “No podrá proponerse el pago de subvenciones a personas o entidades beneficiarias que no hayan justificado en tiempo y forma las subvenciones concedidas con anterioridad con cargo al mismo programa presupuestario por la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias”.

No obstante lo anterior, el inciso segundo del referido apartado primero dispone lo siguiente:

“El órgano que, a tenor del artículo 115 de la presente Ley, sea titular de la competencia para la concesión de subvenciones, así como el competente para proponer el pago, podrán, mediante resolución motivada, exceptuar la limitación contenida en este apartado cuando concurran circunstancias de especial interés social, sin que en ningún caso pueda delegarse esta competencia”.

De acuerdo con lo anterior, en aquellos supuestos en los que la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo aprecie que concurren circunstancias de especial interés social, puede exceptuar la limitación señalada en el inciso primero previamente transcrito.

Esta opción, contemplada de manera expresa por una norma con rango de ley, ha sido apuntada además por parte de la Intervención General de la Junta de Andalucía en el informe evacuado al efecto, de manera que la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo se encuentra facultada para recurrir a la misma cuando, a su juicio, concurran las circunstancias que lo justifiquen y exista una resolución motivada que lo autorice.

A juicio de esta Defensoría, el recurso a esta vía debería ser en todo caso excepcional y en ningún caso debería conllevar una relajación en los controles que, a posteriori, han de realizarse sobre el adecuado destino de los fondos públicos.

Asimismo, entendemos que la carencia de medios personales para llevar a cabo el proceso de verificación no constituye, per se, una causa para justificar la exceptuación señalada, toda vez que la norma requiere la concurrencia de razones de especial interés social.

No obstante, al menos desde el plano teórico, estas circunstancias especiales sí podrían concurrir en algunos de los supuestos que están pendientes de análisis por parte de la Agencia, por lo que en tales casos sí podría valorarse la oportunidad de hacer uso de la facultad que reconoce el ordenamiento jurídico, en los términos expresados por las normas transcritas y conforme a las indicaciones dadas por la Intervención General.

Tercera.- Sobre el contenido y alcance del deber de justificación de las subvenciones concedidas.

Como se ha indicado en el considerando segundo anterior, el inciso primero del apartado primero del artículo 124 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, dispone que “No podrá proponerse el pago de subvenciones a personas o entidades beneficiarias que no hayan justificado en tiempo y forma las subvenciones concedidas con anterioridad con cargo al mismo programa presupuestario por la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias”.

Con respecto a esta disposición, parece que pudieran haber surgido ciertas discrepancias interpretativas entre la parte promotora de la queja y la Administración de la Junta de Andalucía.

En este sentido, y bajo el amparo de un informe jurídico elaborado ad hoc, la Coordinadora Andaluza de ONGD mantiene que la prohibición de propuesta de pago de subvenciones no opera en aquellos supuestos en los que las entidades beneficiarias hayan cumplido con el deber formal y temporal de justificar, que a su juicio no alcanza a las comprobaciones que a posteriori deban ser desarrolladas por parte de las Administraciones.

Así, en el informe aportado indica lo siguiente:

“La AACID viene paralizando de forma sistemática al pago de anticipos con cargo a subvenciones ya concedidas, en aquellos supuestos en que la misma organización beneficiaria tiene abierto el expediente para la comprobación de las justificaciones presentadas de una subvención previamente otorgada con cargo al presupuesto anterior.

La anomalía fundamental del caso que se nos consulta viene dada por el hecho de que NO se trata de entidades que no hayan justificado en tiempo y forma las subvenciones, o de expedientes en los que se haya declarado la insuficiencia de la justificación o el incumplimiento de dicha obligación. Se trata de entidades que, aun habiendo cumplido con su obligación de justificación documental, en el tiempo y en la forma establecida, están siendo objeto de las oportunas comprobaciones por parte de la Administración. Y lo que es más llamativo, este último proceso de comprobación se viene dilatando en el tiempo por parte del obligado a ello, la Administración, con el consiguiente perjuicio para las organizaciones, que se ven inmersas en un círculo vicioso de comprobaciones abiertas que les impiden acceder a pagos con cargo a las nuevas subvenciones reconocidas.

Para ello, se ha venido esgrimiendo por la AACID el tenor literal del art. 124. del TRHPA, según el cual: “No podrá proponerse el pago de subvenciones a personas o entidades beneficiarias que no hayan justificado en tiempo y forma las subvenciones concedidas con anterioridad con cargo al mismo programa presupuestario por la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias”.

Ahora bien, una interpretación, literal, sistemática y razonable de dicho precepto, en ningún caso permite una conclusión como la aceptada por la AACID, y un efecto paralizador como el aquí producido. La cuestión fundamental a dilucidar es, ante todo, conocer con exactitud que significa “entidades beneficiarias que no hayan justificado en tiempo y forma las subvenciones concedidas”, esto es, cuál sea el supuesto de hecho que impide el pago, y en especial si en ese supuesto de hecho pueden incluirse las entidades que, aun habiendo presentado sus justificaciones, se encuentran en el “limbo” de la fase de comprobación.

Pues bien, el análisis de la expresión “haya justificado en tiempo y forma” en el contexto del resto del ordenamiento jurídico aplicable al caso, excluye de plano la consideración en tal concepto a aquellas entidades que, como las consultantes, se hayan en fase de comprobación.

En efecto, todos los preceptos trascritos asimilan la obligación de “justificación en tiempo y forma” a la aportación documental por parte de la entidad, señalándose en el art. 119 del propio TRHPA que “Por justificación se entenderá, en todo caso, la aportación al órgano concedente de los documentos justificativos de los gastos realizados con cargo a la cantidad concedida.”

En idénticos términos, el art. 32 de la LGS o mas específicamente el del RD 887/06 describen el proceso como “El órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención”, distinguiendo temporal y conceptualmente el momento de justificación documental, del posterior de “comprobación”.

Es más, los preceptos trascritos más arriba recogen nítidamente el concepto de sujeto que “no ha justificado en tiempo y forma”, o “no ha cumplido la obligación de justificar”, como aquel que, a su vez, y por remisión a otros preceptos, incurre en “causa de reintegro”. Es decir, que sólo puede ser calificado como “no cumplidor” aquel que se encuentre en el supuesto de hecho del art. 37 de la LGS, esto es, aquel que ya ha incurrido en un conducta de “Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención”.

Por tanto, no podrá ser considerado “incumplidor”, o sujeto que no haya justificado en tiempo y forma otro que no sea aquel respecto del cual, tras las comprobaciones oportunas, se detectada la irregularidad. O más exactamente, en los términos del artículo 92 del Real Decreto 87/2006 “Se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones. En estos supuestos, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran corresponder, procederá el reintegro de la subvención correspondiente”.

Por su parte, la Intervención General de la Junta de Andalucía, a través del informe aportado a esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, ha indicado lo siguiente:

“III) Operatoria de justificaciones

Del tenor literal de los artículos reseñados en el punto anterior, se infiere, inequívocamente, que:

a) La persona física o entidad beneficiaria de toda subvención debe presentar ante el órgano concedente, en tiempo y forma, la documentación acreditativa del empleo de la subvención acorde a la finalidad de la misma.

b) Es el órgano o ente instrumental concedente de la subvención quien debe estudiar, revisar y, en su caso, dar por correcta, la documentación acreditativa de la subvención concedida y comprobar que su finalidad ha sido cumplida. En este caso la justificación finalizaría el proceso de comprobación con la emisión de un documento “J”, que tras su oportuna fiscalización por la Intervención competente, permitirá proceder a la materialización de cualquier otro pago que estuviera pendiente de la culminación de esa justificación.

En el caso de entes instrumentales configurados como agencias públicas empresariales, como es el caso de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la Intervención y el sistema de fiscalización previa está sustituido por el control financiero, por lo que la validación como correcta por parte del ente concedente de la documentación justificativa presentada daría por finalizado el proceso y permitiría los pagos”.

Surge pues una aparente discrepancia respecto a si el proceso de justificación requerido a los beneficiarios de subvenciones, que debe ser superado para poder proponer nuevos pagos, alcanza a la mera aportación, en tiempo y forma y por pare de la entidad beneficiaria, de la documentación justificativa o si, por el contrario no concluye hasta que por parte del ente concedente se efectúa la oportuna comprobación y validación.

Pues bien, con el propósito de arrojar cierta luz sobre los hechos objeto de la controversia, procede traer a colación algunos pronunciamientos judiciales habidos en materia de subvenciones.

A este respecto, conviene citar la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2003 y la posterior, del mismo tribunal, de fecha 15 de abril de 2009.

Esta última, en sus Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto, señala lo siguiente:

“TERCERO

.- Los dos primeros motivos de casación, que sólo se diferencian en la letra, a) y d), del número 1 del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción (RCL 1998, 1741) en que respectivamente buscan amparo, y que por ello analizamos juntos, carecen del más mínimo fundamento.

El primero, que en definitiva imputa un "defecto" (en el sentido de carencia o falta de) en el ejercicio de la jurisdicción, porque constituye un craso error confundir el control erróneo de la actividad de la Administración, con el defecto, carencia o falta de ejercicio de la jurisdicción. La Sala de instancia, como pone de relieve su sentencia, sí ha ejercido la función jurisdiccional encomendada de controlar si las resoluciones administrativas impugnadas incurrían o no en las infracciones imputadas. Que al ejercerla haya acertado o no, no es ya una cuestión que quepa denunciar al amparo del artículo 88.1.a) de aquella Ley .

Y el segundo, que se remite, reproduciéndola, a la argumentación expuesta en el primero, consistente si no la entendemos mal en que surge una aceptación tácita que impediría una actuación posterior de control y reintegro allí donde hubiera habido ausencia de reparos por parte de la Administración gestora de la subvención cuando el beneficiario presentó, según exige su orden reguladora, la documentación dirigida a justificar su correcta aplicación; porque tal tesis olvida y entra en contradicción: De un lado, con lo que el propio beneficiario aceptó al concurrir a la convocatoria de la subvención; es decir, con lo dispuesto en los artículos de las Órdenes de convocatoria que trascribe la Sala de instancia en su sentencia, que reiteran, en el 13, 14 y 15, que el cumplimiento (formal, claro es) de las obligaciones de justificar los gastos efectuados con cargo a la subvención recibida y de presentar la memoria final justificativa de la realización del programa subvencionado, lo es sin perjuicio del control que pueda realizar la Intervención General de la Administración del Estado. Y, de otro, las normas de rango legal y reglamentario que regulan la actuación de ésta, dirigida en suma a preservar el correcto uso de los recursos de la Hacienda Pública.

De la sentencia de este Tribunal Supremo de 16 de junio de 2003 (RJ 2003, 4401), dictada en el recurso de casación número 8832/1998, cabe deducir con toda naturalidad que aquella ausencia de reparos por parte de la Administración gestora de la subvención no excluye en sí misma o por sí sola el posterior control financiero de la Intervención General de la Administración del Estado, ni el reintegro de lo percibido o de parte de ello si así procediera.

Son las normas reguladoras de ese control financiero, más las específicas del control y del procedimiento de reintegro de las subvenciones, así como las relativas al plazo de prescripción del derecho a exigirlo, no invocadas en el motivo, las que satisfacen los principios de legalidad y de seguridad jurídica a que también se refiere éste.

CUARTO

.- La misma suerte ha de correr el tercero de los motivos de casación, cuya comprensión o entendimiento no es nada fácil.

Los términos en que se expresa parecen estar basados en dos percepciones erróneas: Una, referida al ámbito en que opera la previsión normativa que habla de deficiencias detectadas por los informes de control financiero y, consecuentemente, de medidas y de calendario para solucionarlas. Y otra, más importante, que confunde los aspectos formal y material de la obligación que pesa sobre el beneficiario de la subvención de justificar su correcto uso.

Por lo que hace a la primera, aquella previsión normativa tiene como destinatario al gestor directo de la actividad controlada, y se refiere a deficiencias que se detectan en esa gestión. En un caso como el de autos, a deficiencias en el servicio y actuación del órgano administrativo que tiene encomendada la gestión de la actividad subvencional. Pero no a deficiencias que se imputen o pongan a cargo del beneficiario de la subvención ni, consecuentemente, a medidas y calendario para su solución que hayan de ser cumplidas u observadas por éste.

Y por lo que hace a la segunda, la confusión que hemos indicado y que parece latir en el motivo de casación, nace al olvidar que el formal cumplimiento de la obligación de justificación impuesta al beneficiario de la subvención equivale sólo a eso, sin excluir por ello la posibilidad de que una posterior actuación de control detecte omisiones, irregularidades o insuficiencias materiales en la justificación ofrecida, dando lugar así al primero de los casos, de los previstos en el artículo 81.9 del derogado Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (RCL 1988, 1966, 2287), en que procede el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas”.

Esta misma doctrina resulta aplicada por instancias judiciales inferiores, como es el caso del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias (Santa Cruz de Tenerife), que en su Sentencia número 128/2010, de 11 de junio.

En ella, el objeto del recurso consistía en lo siguiente:

“[...] el recurso contencioso-administrativo se interpuso frente a la resolución de fecha 30 de octubre de 2008 dictada por la Dirección de Desarrollo Rural y publicada en el Boletín Oficial de Canarias nº 226, de 11 de noviembre de 2008 (posteriormente corregida por resolución del mismo órgano de fecha 7 de noviembre de 2008, publicada en el BOC nº 232 de fecha 19 de noviembre de 2008), por la que se concedieron las subvenciones convocadas para el año 2008, destinadas a la modernización de las explotaciones de flores y plantas ornamentales reguladas por la Orden de 5 de mayo de 2008 que convocó para el citado año las subvenciones destinadas a la instalación de jóvenes agricultores, a las inversiones colectivas y a la modernización de las explotaciones agrícolas, denegando a la SAT Aguadulce Producciones Agrícolas y Ganaderas la subvención por ella solicitada al tenerla por desistida porque requerida no había subsanado o completado los datos solicitados y también por la razón de estimar que consultado SICOIN mantiene subvenciones, con plazo de justificación vencido, pendientes de justificar.

La representación procesal de la parte actora postula la nulidad de dichos actos porque no consta en el expediente administrativo informe alguno que justifique la exclusión de la entidad recurrente de la subvención solicitada, contradiciendo la resolución recurrido el informe-propuesta de 28 de agosto de 2008 que indica claramente que por la actora se han cumplido todos los requisitos recogidos en las bases de la Convocatoria y, por tanto, su exclusión es arbitraria e injustificada; en cuanto a que no había subsanado o completado los datos o documentos solicitados, el requerimiento en su día realizado fue debidamente cumplido y no consta en modo alguno que ello no fuera así, ni el documento o defecto que hubiera de subsanarse, y, en cuanto a la consulta al SICOIN de la que deriva que mantiene subvenciones con plazo de justificación vencido, pendientes de justificar, tampoco consta nada al respecto en el expediente.

La Administración demandada contesta a la demanda solicitando su desestimación por entender que no se había cumplido con lo dispuesto en la Base 2 de la convocatoria, apartado l) al no haber procedido a la justificación de las subvenciones concedidas con anterioridad en los términos establecidos por el art. 31 del Decreto 337/1997, de 19 de diciembre , y en los arts. 27 y 25.3 de dicho texto legal, existiendo una resolución de 18 de febrero de 2009 dictada por la Dirección de Desarrollo Rural en la que se reclama el reintegro de una subvención concedida en el año 2001, por importe de 92.118,63 euros, adjuntado a la contestación documentación correspondiente a dicha circunstancia”.

Pues bien, con respecto a la justificación de la subvención en cuestión, en el Fundamento de Derecho Tercero se indica lo siguiente:

“TERCERO

A todo lo anterior no es óbice que exista un problema en relación a una subvención concedida en el año 2001 y respecto a la cual se dictó resolución de reintegro el 18 de febrero de 2009, es decir, con posterioridad a la resolución aquí impugnada y en base a un expediente de reintegro iniciado en fecha 10 de marzo de 2008, resolución que está impugnada en esta misma Sala y Sección (autos 218/2009).

Ello es así porque, en primer lugar, en el expediente nada consta al respecto; en segundo lugar, porque si estamos hablando de un reintegro, es preciso que hubiera resolución administrativa firme, lo que no existía cuando se dictó la resolución aquí recurrida; en tercer lugar, porque no consta si se ha producido o no dicho reintegro; en cuarto lugar, porque precisamente si se ha justificado la subvención concedida en el 2001, cuestión distinta es que la Administración haya estimado, al cabo de un tiempo, que la justificación no fue adecuada, no se está pidiendo actualmente a la entidad recurrente que justifique la aplicación de la subvención, sino que se ha estimado que no ha sido debidamente justificada y procede el reintegro, de forma que ello obliga a aplicar el art. 25.3 del Decreto 337/1997, de 19 de diciembre ; y, por último, porque nada obsta a que se pueda iniciar un expediente posterior en el que, con los datos ahora existentes se determine si el solicitante reunía o no los requisitos para obtener la subvención, declarando su inexigibilidad, en su caso.

De lo que no cabe duda es de que no cabe integrar en el expediente la documentación aportada con la contestación a la demanda y estimar sobre su base motivada la resolución denegatoria de la subvención dictada, máxime cuando dichos documentos son de fecha posterior a la resolución, la Administración debe atenerse a los datos obrantes en el expediente y al informe-propuesta favorable, sin perjuicio de que inicie un ulterior expediente de no exigibilidad por razones sobrevenidas, siendo de destacar que si la recurrente, por ejemplo, ha abonado el reintegro reclamado y luego ha recurrido la resolución de reintegro, no existiría subvención alguna pendiente de reintegro o justificación. También es cierto que la recurrente ya conocía en abril de 2008 la existencia del expediente de reintegro, el cual se inició, según la documentación aportada con la contestación a la demanda, el 10 de marzo de 2008, es decir, antes de la resolución denegatoria aquí recurrida, por lo que pudo haber incurrido en una ocultación de datos o, al menos, en una aportación recortada de los datos y circunstancia que le afectaban y la situación en que se encontraba.

Aunque la Ley General de Subvenciones declara de apreciación automática los defectos como la falta de justificación de subvenciones anteriores, ello no quiere decir que no deba darse previamente audiencia al respecto a la entidad o que no se haga constar en el expediente la razón de ello y la subvención a que se refiere a fin de evitar indefensión a los solicitantes de las subvenciones”.

De la doctrina judicial traída a colación parece posible extraer lo siguiente:

- Que el deber de justificación se impone sobre la entidad beneficiaria de la subvención (art. 69 Real Decreto 887/2006).

- Que al margen de ese deber de justificación se configura, para el órgano concedente de la subvención, un deber de comprobación de la justificación documental de la subvención (art. 84 Real Decreto 887/2006).

- Que la prohibición de proponer el pago de subvenciones opera cuando estas entidades no hayan cumplido, en tiempo y forma, con el requisito (formal) de justificar las subvenciones concedidas con anterioridad; y no mientras la Administración no concluya, de forma definitiva, que los fondos públicos han sido destinados convenientemente a los fines para los que fueron concedidos.

En este sentido, la comprobación de la adecuada justificación de las subvenciones no sólo ha de realizarse por parte del organismo concedente (la AACID) sino que también, a posteriori, la Intervención de la Junta de Andalucía se encarga de evaluar si la justificación ha resultado adecuada, de tal modo que un informe favorable de justificación emitido por la AACID no obstaría la posterior apertura de un procedimiento de reintegro derivado de que la Intervención detectase omisiones, irregularidades o insuficiencias materiales en la justificación ofrecida.

Teniendo en cuenta lo anterior, la conclusión definitiva sobre la adecuada justificación de las subvenciones concedidas no podría alcanzarse sino hasta que la intervención llevase a cabo sus pertinentes comprobaciones o, en su caso, hasta que concluyese el correspondiente plazo de prescripción.

Desde esta perspectiva, las comprobaciones realizadas por el órgano concedente de la subvención no serían suficientes para entender superada la prohibición prevista en el artículo 124.1 de la Ley de Hacienda. Sin embargo, la actuación ordinaria de los organismos supervisados no se compadece con esta interpretación, toda vez que de los informes aportados parece colegirse que sí se permite la proposición de nuevos pagos estando pendiente la realización de comprobaciones por parte de la Intervención sobre subvenciones anteriores.

De este modo, la prohibición contenida en el art. 124.1 no parece que sea extendida hasta la realización de la comprobación material por parte de la Intervención, restando por tanto determinar si la misma debe alcanzar simplemente hasta la obligación impuesta a la entidad beneficiaria (art. 69 Real Decreto 887/2006) o hasta la de comprobación que debe hacer el organismo concedente (artículo 84 del Real Decreto 887/2006).

Esta cuestión no es resuelta con suficiente claridad por el artículo 124.1, que simplemente se limita a decir que “No podrá proponerse el pago de subvenciones a personas o entidades beneficiarias que no hayan justificado en tiempo y forma las subvenciones concedidas con anterioridad con cargo al mismo programa presupuestario por la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias”.

En este sentido, consideramos que surgen dudas razonables acerca de si la prohibición se entiende superada (i) cuando la entidad beneficiaria aporta la justificación requerida, en tiempo y forma, o (ii) cuando el organismo concedente comprueba la adecuada justificación documental de la subvención.

Sea como fuere, las consecuencias que se derivan en uno y en otro caso son muy diferentes, especialmente cuando se producen dilaciones importantes en el desarrollo de las funciones de comprobación impuestas a la Administración.

Así, piénsese que en el supuesto (ii) anterior, una ONGD que haya cumplido con todos los requisitos exigidos no podría recibir pagos de subvenciones ya concedidas por el mero hecho de que la Administración no haya cumplido a tiempo con el deber de verificar la documentación aportada previamente por la ONGD, por lo que la misma podría padecer un supuesto de indefensión según se extrae del Fundamento Tercero de la anteriormente aludida Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias cuando señala:

“Aunque la Ley General de Subvenciones declara de apreciación automática los defectos como la falta de justificación de subvenciones anteriores, ello no quiere decir que no deba darse previamente audiencia al respecto a la entidad o que no se haga constar en el expediente la razón de ello y la subvención a que se refiere a fin de evitar indefensión a los solicitantes de las subvenciones”.

Llegados a este punto se entiende oportuno traer a colación la práctica desarrollada por un organismo estatal análogo a la AACID, como es la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

A este respecto, según se extrae de convocatorias de ayudas realizadas por ella, como por ejemplo la del año 2012 (Resolución de 11 de junio, de su Presidencia), la acreditación del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la obtención con anterioridad de subvenciones concedidas por la Agencia Estatal ha de efectuarse a través de Declaración Responsable aportada por la entidad solicitante de la subvención.

Esta opción, aunque no coincide con ninguno de los dos supuestos anteriormente referidos, entendemos que se sitúa bastante próxima al señalado como (i), según el cual la prohibición de proponer pagos se entiende superada cuando la entidad beneficiaria aporta la justificación requerida, en tiempo y forma; y ello por cuanto que la proposición de pago no se hace depender de la realización del acto de comprobación requerido a la Administración, sino de un acto declarativo de la entidad beneficiaria de la subvención al que se sumaría una mera comprobación de la existencia de la declaración responsable.

En definitiva, y como conclusión de cuanto ha sido expuesto en el presente considerando, este Comisionado del Parlamento de Andalucía considera que existen argumentos jurídicos suficientes como para justificar el que por parte de la Intervención General se analice de nuevo la situación descrita al objeto de evaluar si, al amparo de los razonamientos jurídicos expresados o de cuantos otros se estimen oportunos, la conclusión puesta de manifiesto en el informe aportado a esta Institución merece de algún tipo de corrección, matización o modulación.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente 

RESOLUCIÓN

A LA AGENCIA ANDALUZA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO:

RECOMENDACIÓN 1:: Al objeto de que por parte de ésta se evalúe el grado de eficacia del proceso de verificación extraordinario implementado para agilizar la justificación de los proyectos, de manera que si éste se entendiese insuficiente se intensifique el esfuerzo realizado a la mayor brevedad posible para así evitar que el retraso habido en la evaluación de proyectos provoque la imposibilidad, para las ONGD, de recibir el abono de otras subvenciones ya concedidas.

RECOMENDACIÓN 2:: Consistente en la oportunidad de valorar la procedencia del recurso a la exceptuación del deber de justificación reconocido por el ordenamiento jurídico, en los términos expresados por las normas previamente transcritas y conforme a las indicaciones dadas por la Intervención General de la Junta de Andalucía.

A LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA:

SUGERENCIA: Al objeto de que analice de nuevo los hechos objeto de la presente queja, por si al amparo de los razonamientos jurídicos expresados o de cuantos otros se estimen oportunos, la conclusión puesta de manifiesto en el informe aportado a esta Institución mereciese de algún tipo de corrección, matización o modulación.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz