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4.2. El Decreto 2/1999, de 12 de enero. De 1999 a 2014.

Este Decreto, configura al Ingreso Mínimo de Solidaridad como medida inicial, a partir de la cual, se podrán arbitrar otro tipo de acciones y medidas insertivas que desarrollen y capaciten a la unidad familiar beneficiaria, en materia de empleo, educación y vivienda, sin perder el carácter de medida de protección asistencial para aquellos sectores en los que la marginación y la desigualdad sean más patentes.

Así, el Ingreso Mínimo de Solidaridad, comúnmente llamado “salario social”, consiste en una prestación económica mensual que se devengará a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución por la que se efectúe su reconocimiento y su duración máxima será de seis meses.

Este Decreto, como ya vimos, fue posteriormente desarrollado en alguno de sus contenidos por la Orden de 8 de octubre de 1999, en lo que atañe al pago. Esta normativa ha venido cubriendo una importante demanda de la ciudadanía con carencias económicas y sociales.

Nos parecieron los más destacables y novedosos de la nueva regulación, los siguientes aspectos:

• Se seguía manteniendo un cuadro prestacional que comprendía, junto a la medida inicial del Ingreso Mínimo de Solidaridad, otro tipo de medidas insertivas que permitían capacitar a la unidad familiar beneficiaria para su integración social. Las novedades que introducía el nuevo Decreto, con respecto al anterior, en este sentido se concretaban en la consideración del Ingreso Mínimo de Solidaridad como medida prioritaria (en el antiguo Decreto su aplicación se preveía como residual) y en la compatibilidad en la aplicación de las medidas entre sí.
• La aplicación de diversas medidas a una misma unidad familiar se materializaba a través de la aceptación expresa y previa por parte de los miembros mayores de edad de la unidad familiar destinataria de lo que se denomina "Compromiso de Inserción", cuyo contenido afectará a aspectos personales, familiares, socioeconómicos y laborales.
• Otra novedad importante del nuevo Decreto, y que afectaba a los requisitos de acceso al Programa, era que desaparecía el régimen de incompatibilidades establecido en el anterior artículo 6 y que negaba el acceso a aquellas unidades familiares en las que alguno de sus miembros fueran perceptores o reunieran los requisitos para poder percibir cualquier tipo de prestación o pensión de carácter público.
• Igualmente, desaparecía la necesidad de censo y residencia en un municipio de la Comunidad Autónoma andaluza con anterioridad a una fecha concreta (antes 1 de junio de 1989), estableciéndose ahora el límite temporal de un año con anterioridad a la presentación de la solicitud.
• También novedoso y conforme a nuestras sugerencias, resultó la disminución de la edad máxima establecida para que una persona sola pueda admitirse como unidad familiar susceptible de ser beneficiaria. Antes dicha edad era la de treinta y cinco años, mientras que ahora se establecía en veinticinco.
• La prestación del subsidio -Ingreso Mínimo de Solidaridad- se establecía por seis meses y se devengaría a partir del día siguiente al de la fecha de resolución estimatoria.
• En cuanto al aspecto procedimental, la novedad más importante era la que se establecía en el artículo 20 del nuevo Decreto, y que suponía la posibilidad de la concesión de la medida de Ingreso Mínimo de Solidaridad con carácter provisional si se apreciaba que en la solicitud concurrían situaciones de emergencia social, continuándose posteriormente la tramitación conforme al procedimiento ordinario. Medida adoptada también en consonancia con nuestras sugerencias.
• También referido al aspecto procedimental, era importante señalar que desaparecía la necesidad de elaborar con carácter preceptivo los informes socioeconómicos y socio-profesionales, elaborándose estos ahora, solo en el caso de que las respectivas Delegaciones Territoriales de Igualdad y Políticas Sociales lo estimasen necesario.
• Por último, se reforzaban los instrumento de Control, Seguimiento y Evaluación que ya existían, dándoles a estos un carácter de mayor habitualidad.

Como puede apreciarse, un conjunto de modificaciones -cuyo definitivo análisis lo realizaríamos en sucesivos informes- que parecían mejorar sustancialmente la normativa preexistente tanto en aspectos sustantivos -haciendo más solidario y abierto el Programa- como procedimentales, agilizando los trámites.

La gravísima situación anterior, había provocado que, como mecanismo de reajuste, en el ejercicio de 1998, la Administración Autonómica hubiera recurrido a la suspensión del Programa mientras se redactaba el Decreto antes comentado que, por cierto, vio la luz con años de retraso.

La suspensión conllevó que no se atendieran nuevas solicitudes de acogida con lo que para las familias afectadas, durante muchos meses, al menos medio año, no existió en nuestra comunidad tan importante iniciativa de solidaridad ante la pobreza y la exclusión.

Bien es cierto que este "parón" en el Programa de Solidaridad había permitido, hacer frente a gran parte de los expedientes acumulados, muchos de ellos pendientes desde hacía tres años, pero también es cierto que tal decisión suspensiva, había significado llegar a tales cotas de discrecionalidad administrativa que incluso se habían superado las alcanzadas en los dos últimos años en los que, se suprimieron de hecho las medidas formativas y de empleo temporal, quedando como única alternativa para los solicitantes el llamado “salario social”, con lo que el pregonado objetivo de reinserción laboral quedó en mera declaración de principios, en una simple muestra de buenas intenciones.

Tal como señalábamos, la nueva norma incorporaba algunas de nuestras propuestas e ignoraba otras.

Entre las recomendaciones que veníamos formulando, la relativa a fortalecer el carácter de derecho subjetivo de las medidas que contenga el Programa de Solidaridad para los solicitantes en quienes concurran los requisitos exigidos, fortalecimiento del derecho a través de una regulación legal, y no meramente reglamentaria, todavía no se había hecho realidad, si bien se conocían los trabajos de realización de un anteproyecto de ley contra la Exclusión Social que vendría a amparar tal fortalecimiento de derechos por encima de las coyunturas presupuestarias que en cada momento planeen sobre el programa.

A la espera de que tal norma legal fuera debatida y, en su caso, aprobada en el Parlamento Andaluz, cosa que nunca llegó a ocurrir, el vigente Programa de Solidaridad, tras su puesta en marcha, continuó dando origen a quejas de los ciudadanos, si bien en número mucho más reducido al de años anteriores en que, como es conocido, el programa atravesó una situación de profunda crisis, consecuencia de la acumulación de miles de expedientes tanto por la existencia de deficiencias burocráticas y contradicciones en la norma como por manifiesta insuficiencia de las consignaciones presupuestarias cada año previstas.

Esta conclusión podemos extraerla tras ver el resultado de la investigación que llevamos a cabo mediante la iniciación de oficio de la queja 99/2756, con la idea de conocer en su primer año de vigencia los principales aspectos que presentaba la aplicación del nuevo Programa y poder efectuar de manera permanente el seguimiento del mismo.

Así pudimos conocer que los expedientes (solicitudes) iniciados en años anteriores al año 2000, a treinta y uno de diciembre de ese mismo año, en seis provincias no quedaba ninguno, mientras que en la de Sevilla quedaban sin terminar 165 y en la de Cádiz 315, provincias que por otra parte, recogían el mayor número de solicitudes. Se trataba, de un número muy bajo de expedientes sin resolver, si se tenía en cuenta que durante los años 1998 y 1999 se formularon 30.865 solicitudes en todo el territorio andaluz.

Sin embargo, en lo que respecta a la provincia de Cádiz, el nivel de acumulación, o sea, el nivel de retraso, había sido muy importante, habiendo sido durante el segundo semestre cuando la situación se había ido normalizando y siendo atendidas la casi totalidad de solicitudes atrasadas, excepto las 315 indicadas.

Tras los difíciles años que atravesó la aplicación del Programa -especialmente duros fueron los cinco que van de 1993 a 1997- que culminaron en 1998 con la suspensión del mismo, la entrada en vigor del nuevo Decreto regulador, 2/1999, de 12 de enero, trajo consigo una indudable puesta al día, no solamente del importante volumen de expedientes retrasados, sino también de los viejos criterios restrictivos que impusiera el impreciso Decreto 400/90 durante sus casi ocho años de vigencia.

Esa evolución positiva tuvo su lógico reflejo en una apreciable disminución de las quejas referidas al mismo, disminución que comenzó a evidenciarse en 1998, que se mantuvo en los dos años siguientes y que conoció un mayor descenso en el año 2001.

No obstante, se siguieron presentando quejas sobre el nuevo Programa de Solidaridad, durante todos los años siguientes a su entrada en vigor. Veremos a continuación, los nuevos aspectos que lo provocaron.

4.2.1. Nuevos aspectos que provocaron quejas tras la entrada en vigor de la reforma del Programa

Una de las cuestiones que más problema suscitó a la entrada en vigor del nuevo Decreto, fue la de la adaptación de los expedientes en los que ya se había dictado resolución estimatoria conforme a la anterior normativa otorgándose al peticionario una medida de formación profesional, con ayuda económica complementaria, o una medida de empleo, aunque en ambos casos, sin que se hubiese llegado a ejecutar la resolución estimatoria, bien por falta de consignación presupuestaria, bien por las discrepancias surgidas entre las Delegaciones Territoriales de Trabajo y las de Asuntos Sociales en cuanto a la competencia de ejecución de tales medidas.

Durante la espera de una decisión ejecutiva -en algunos casos más de tres años- llegó el nuevo Decreto que, como es sabido, priorizaba las medidas a aplicar convirtiendo el Ingreso Mínimo de Solidaridad en medida de primer nivel en el sentido de que las resoluciones habrían de pronunciarse sobre la concesión o no del Ingreso Mínimo y sólo en caso de concederse éste podrían sugerirse -en la resolución- la aplicación de alguna de las otras medidas. Es decir, si no había concesión del "salario social" no era posible contemplar la aplicación de ninguna otra medida.

La inclusión-exclusión de ciudadanos extranjeros no comunitarios en el Programa que analizamos se planteó de forma nueva -a efectos prácticos ya lo había sido mucho antes- con la aparición del Decreto 2/1999, de 2 de enero en cuyo artículo 3.3.b) se afirma:

«(...) sin perjuicio de su consideración como miembros de sus respectivas unidades familiares, no podrán conformar unidades unipersonales, ni ser destinatarios de las acciones previstas en el Programa de Solidaridad (...)

b) Las personas que no sean ciudadanos de la Unión Europea”»

Es decir, basta con que uno de los miembros de la unidad familiar sea español o ciudadano de la Unión Europea para que le pueda ser aplicada la medida de Ingreso Mínimo de Solidaridad (por ejemplo: padre extranjero casado con española o ciudadana europea; padres extranjeros con hijos españoles o ciudadanos europeos).

Quedan, pues, excluidos, tanto los extranjeros no comunitarios que vivan solos (unidades unipersonales), como las unidades familiares constituidas íntegramente por miembros extranjeros no comunitarios, independientemente de su residencia legal o ilegal en España.

Así pues, en los años 2000 y 2001 diversas organizaciones sociales de inmigrantes y de apoyo a inmigrantes comenzaron a promover reclamaciones y recursos contra dicho precepto y se dirigieron, además, a esta Institución a través de quejas en las que solicitaban nuestra intervención para la defensa de los derechos de los extranjeros no comunitarios que encontrándose en situación de exclusión social y precariedad económica solicitasen su acogida al Programa.

En un primer momento apoyábamos la inclusión de este colectivo con base, ciertamente ambigua, en la Ley de Servicios Sociales de Andalucía de cuyos artículos 3 y 14 no se deduce una exclusión nítida de este colectivo en el disfrute de los servicios sociales andaluces. Sin embargo, había sido la promulgación de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tanto en su redacción original como tras la reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, la que vino a clarificar la cuestión en su artículo 14.

Según este precepto «los extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas». O sea, estén o no regularizados, tienen derecho, al menos, a información y orientación; a ayudas de emergencia y alguna otra prestación básica.

Pero si son “residentes”, continúa indicando el citado precepto, tienen derecho a cualquier prestación social, básica o específica, en igualdad de condiciones que los españoles.

En base a ello, la primera cuestión que se planteaba era si debían considerarse las prestaciones derivadas del Programa de Solidaridad como básicas o como especializadas o específicas.

La cuestión se nos aparecía confusa, sobre todo por el carácter complejo del Programa, que contiene tanto medidas de emergencia, como medidas de integración a más largo plazo (itinerarios profesionales, medidas educativas o acceso a la vivienda).

Nos parecía, sin embargo, que, puesto que los extranjeros residentes tienen derecho a todo tipo de prestaciones “en las mismas condiciones que los españoles”, no debían ser excluidos del Programa.

Producido el desarrollo reglamentario de la Ley de Extranjería a través del Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, en vigor desde el uno de agosto siguiente, en ningún momento se pronunciaba sobre las determinaciones de la Ley en relación con el disfrute de los extranjeros de los servicios sociales, considerando, sin duda que ya estaba todo claro en aquélla.

Dado que la hoy denominada Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, -la entonces llamada Dirección General de Acción e Inserción Social- se posicionaba de un modo evasivo ante nuestras primeras actuaciones, (“(...) se ha de recordar que las competencias en materia de extranjería son competencia exclusiva del Estado, artículo 149.2. de la Constitución Española de 1978, por tanto entendemos que extender el nivel de asistencia, incluyendo las Rentas Mínimas de Inserción, a este colectivo requeriría al menos cierta responsabilidad administrativa y presupuestaria por parte de la Administración General del Estado, cuestión ésta de la que hasta la fecha no tenemos noticia. Hoy por hoy la situación reglamentaria está regulada en el Decreto 2/1999, artículo. 3.3.b. ya citado; no obstante esta Consejería no descarta ninguna posibilidad de desarrollo futuro, en colaboración con las Administraciones Estatal y Local en el sentido de ampliar el concepto de Rentas Mínimas de Inserción también a este colectivo”), en noviembre de 2001 formulamos Resolución a la citada Dirección General expresándole que la Administración Autonómica no podía diferir la adopción de una postura definitiva en cuanto a extender el ámbito personal de aplicación del Programa de Solidaridad a los extranjeros no comunitarios, ni al desarrollo reglamentario de la Ley de Extranjería -que ya se había producido sin que hubiera supuesto ningún cambio en cuanto a los derechos y libertades reconocidos a los extranjeros en la propia Ley, como era lógico-, ni a la adopción de acuerdos presupuestarios con la Administración Central argumentando que ésta, al tener en exclusiva las competencias en materia de extranjería, tenía, al menos, cierta corresponsabilidad presupuestaria.

En definitiva, teniendo en cuenta las conclusiones expuestas, efectuamos la siguiente Recomendación y Sugerencia:

“Que desde esa Consejería de Asuntos Sociales se eleve una propuesta al Consejo de Gobierno para que proceda a aprobar la modificación del artículo 3.3.b) del Decreto 2/1999, de 2 de enero, que regula el Programa de Solidaridad de los Andaluces para la erradicación de la marginación y la desigualdad en Andalucía, en el sentido de hacer posible la aplicación del Decreto a los extranjeros no comunitarios residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía”.

Como respuesta a esta Recomendación y Sugerencia la Dirección General, insistió en la necesidad de afrontar la cuestión debatida “dentro del marco de la colaboración con las demás Administraciones Públicas, en especial con la Administración General del Estado, y con los agentes sociales y sancionarse por la futura Ley para la Inclusión Social en Andalucía así como en el esquema presupuestario que soporte la misma”.

Como puede observarse el Departamento competente aplazaba una solución definitiva a la espera de acuerdos con la Administración Central y confiando en que futuras leyes estatales (una eventual “Ley de Homogeneización de Rentas Mínimas”) o Autonómicas (la ya indicada de “Inclusión Social”) delimitasen un marco legal que, en nuestra opinión, estaba suficientemente predeterminado en las previsiones de la vigente “Ley de Extranjería.

En los años sucesivos, especialmente en 2004, fueron muy numerosas las quejas por la exclusión de ciudadanos extranjeros pertenecientes a países no comunitarios por aplicación del Decreto 2/1999, de 12 de enero, regulador del Programa que en su artículo 3.3, apartado b), antes comentado. Más de medio centenar de quejas procedían de la provincia de Granada, unas enviadas por inmigrantes que habían visto denegadas sus solicitudes; otras, remitidas por técnicos municipales que trabajaban en los servicios sociales y algunas que procedían de Asociaciones solidarias y de inmigrantes.

En principio, las referidas quejas se fundamentaban en años sucesivos de incumplimiento, por parte de la Comunidad Autónoma, del artículo 14.2 de la Ley de Orgánica 4/2000 de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y de su Integración Social, en lo referido «al reconocimiento del derecho a los inmigrantes residentes a los servicios y a las prestaciones sociales, tanto generales y básicos como a los específicos, en las mismas condiciones que los españoles» y también al apartado 3 del mismo artículo que indicaba que los extranjeros cualquiera que sea su situación administrativa, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas.

Existía el convencimiento, por parte de los reclamantes, de que dicha Ley vino a derogar tal Decreto en aplicación del principio general derogatorio de normas anteriores contradictorias, formulado por el artículo 2 del Código Civil, ya recogido en la disposición derogatoria única de la Ley Orgánica 4/2000.

Por otro lado, la aplicación de este Decreto fue materia tratada en quejas anteriores, durante los años 1999, 2000 y 2001. En ellas veníamos a manifestar que la aplicación del carácter restrictivo del mismo, para extranjeros no comunitarios que vivan solos (unidades unipersonales) y para las unidades familiares constituidas íntegramente por miembros nacionales no comunitarios, no tenía justificación alguna en los preceptos normativos que argüía la Consejería de Asuntos Sociales (Igualdad y Políticas Sociales), en lo referente a lo recogido en la Ley de Servicios Sociales de Andalucía.

Entendimos que cuando la Ley autonómica, en su artículo 14 habla de Titulares del Derecho, decía que son éstos «1. Tendrán derecho a los Servicios Sociales todos los residentes en Andalucía y los transeúntes extranjeros; y 2.- Los extranjeros, refugiados y apátridas residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma podrán igualmente beneficiarse de este derecho, siempre de conformidad con lo dispuesto en las normas, tratados y convenios internacionales vigentes, para quienes se encuentren en reconocido estado de necesidad».

Y por ello concluíamos que los extranjeros residentes legalmente en Andalucía, no debían tener obstáculo legal que les impidiera ser beneficiarios de prestaciones sociales, cumpliendo las base recogidas en el Decreto.

Pasados tres años desde nuestra Recomendación veíamos como la situación se venía manteniendo y en vista de lo acontecido, decidimos volver a dirigirnos a la Dirección General de Servicios Sociales e Inclusión, de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, ahora competente en cuanto a la coordinación del Programa de Solidaridad, refiriendo la situación que seguían reclamando determinados colectivos sociales y autoridades administrativas, con relación a la aplicación del Decreto que regula el Programa de Solidaridad en Andalucía.

Por su parte, gran parte de las quejas enfatizaban en que con la persistente aplicación del Decreto andaluz se estaba incurriendo en un acto de discriminación de los referidos y catalogados en el artículo 23 de la Ley de “extranjería”. Concretamente de los aludidos en el apartado 2.c), definidos del siguiente modo: «Todos los que impongan ilegítimamente condiciones más gravosas que a los españoles o restrinjan o limiten el acceso al trabajo, a la vivienda, a la educación, a la formación profesional y a los servicios sociales y socioasistenciales, así como a cualquier otro derecho reconocido en la presente Ley Orgánica, al extranjero que se encuentre regularmente en España sólo por su condición de tal ....».

En respuesta a tales quejas, la Dirección General seguía sosteniendo la prevalencia en el ámbito andaluz del Programa de Solidaridad tal y como estaba diseñado en este punto y se amparaba en recientes acuerdos parlamentarios, del Parlamento Andaluz, en materia de inmigración, en los que no se incluyó la propuesta, que alguien formuló, en el sentido de hacer posible la aplicación del Decreto regulador del Programa de Solidaridad a los extranjeros no comunitarios residentes en Andalucía.

Se reiteraba además en la respuesta a la Resolución ya citada y concluía afirmando que:

En cualquier caso, esta Dirección General, ante la posibilidad de exclusión del colectivo mencionado, viene estudiando la Reforma del Decreto 2/1999, tal y como le expresábamos en el Informe remitido por este Centro Directivo de fecha 14/06/2004, reforma que esperamos se encuentre realizada en el último trimestre del presente ejercicio o primer trimestre del futuro, a más tardar, y que incluirá como beneficiarios del Programa de Solidaridad, a los extranjeros que no siendo ciudadanos de la Unión Europea se encuentren en posesión de la tarjeta de residencia.”.

Se trataría, según lo anterior, de extender el Programa a los extranjeros con residencia regularizada, con lo que seguirían excluidos los extranjeros en otras situaciones administrativas. Pero hay que decir que tal proyecto de reforma se venía barajando desde hacía años, sin que terminado el año 2004 y los sucesivos, hasta llegar a nuestros días, se haya hecho nada a este respecto.

La duración de los trámites tras la solicitud. En los años a los que nos referimos en este período, disminuyeron las quejas que en años anteriores se basaban en la inejecución de resoluciones estimatorias, durante meses y meses e incluso años; o las motivadas por resoluciones denegatorias basadas en las rigurosas incompatibilidades antes establecidas y, además, pudimos comprobar cómo a la mayoría de las familias reclamantes les eran concedidos y abonados los ingresos mínimos correspondientes; al menos eso fue así hasta el año 2008.

La desaparición de quejas que denunciaban retrasos originados en peticiones de años anteriores denotaba que el problema había sido, en gran parte, superado y que la "montaña" de expedientes retrasados había dejado de existir.

No obstante, poco a poco las quejas que se referían a dilaciones se acercaban al año o lo superaban con creces, un retraso que sin ser comparable a la situación descrita en años anteriores, comenzaron a ser preocupante sobre todo en algunas provincias que recogían la mayor parte de las solicitudes a nivel andaluz.

Es momento de recordar al respecto que el nuevo Decreto establece (artículo 19.3) en tres meses el plazo de resolución y de silencio administrativo para que pueda entenderse desestimada una solicitud. Por consiguiente, los plazos de resolución completa como los que se empezaron a detectar en las quejas presentadas, superaban con mucho las previsiones normativas aunque ciertamente implicaban una mejora respecto de la situación pasada.

4.2.2. Los años de la crisis económica

Durante el año 2008 se comenzaron a recibir quejas remitidas por familias andaluzas que afirmaban carecer de medios económicos suficientes para satisfacer sus necesidades más básicas. En la mayoría de los casos estas familias eran usuarias de los Servicios Sociales Comunitarios, se encontraban inscritas en los distintos programas de intervención familiar, o de fomento del empleo, y por tanto se beneficiaban de las ayudas sociales dispuestas para situaciones de necesidad, y en especial las ayudas económicas de emergencia social, una de las más demandadas por estas familias.

Las situaciones más dramáticas, generadas como consecuencia de la crisis económica y financiera, se describen en otra parte de nuestros Informes Anuales de estos años, aquí tan sólo queremos dejar testimonio de una tipología de quejas que con el transcurso de los años se iban haciendo cada vez más habituales en esta Institución, sobre las que de momento únicamente cabían actuaciones puntuales, dada la heterogeneidad de situaciones que presentaban.

Durante estos años, hemos venido realizando un tratamiento especial del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad, debido al impacto que éste tiene en las situaciones producidas por la crisis económica. A medida que esta fue afectando y calando en nuestro tejido social, eran cada vez más las personas que acudían a él como único recurso para contar con unos ingresos mínimos de subsistencia.

Como quiera que la crisis ha seguido castigando de forma severa a los sectores sociales más vulnerables de nuestra sociedad, este Programa se convirtió en una herramienta muy importante, capaz de llegar a muchas personas y familias afectadas por las situaciones generadas por aquella y para las que esta ayuda sirve para subsistir en espera de que un cambio de las circunstancias, les haga salir de la situación de exclusión en la que se encuentran inmersas.

Esta situación de crisis económica ha supuesto un importante crecimiento de peticiones, así como que la Administración se haya visto obligada a aumentar los recursos para atenderlas sin que, en todos los casos, se haya percibido que la situación haya cambiado o mejorado para las personas demandantes.

En este sentido, casi sin excepción, en todas las consultas y quejas recibidas se ha planteado el tiempo excesivo de espera para el reconocimiento y/o la percepción de la ayuda.

Todo ello nos llevó en 2010 a incoar de oficio la queja 10/2419, con la finalidad de investigar el funcionamiento del citado Programa de Solidaridad en este período, dirigiéndonos en demanda de información a la Administración competente, la entonces denominada Consejería para la Igualdad y Bienestar Social.

En este año, casi sin excepción, en todas las consultas y quejas recibidas se planteaba el tiempo excesivo de espera para el reconocimiento y/o pago de la ayuda y es que, el excesivo lapso de tiempo entre la solicitud de la prestación y la resolución de la misma con el cobro pertinente, hacía que se desvirtuase su finalidad, que no es otra, al menos en el aspecto económico, sin olvidar las otras medidas dirigidas a la inserción social que su normativa reguladora prevé, que la de contribuir a la cobertura de las necesidades más esenciales de las personas que la solicitan, contemplándose para ello un Ingreso Mínimo de Solidaridad.

En el curso de tramitación de la queja citada, recibimos un informe de actualización de los datos correspondientes a 2010 y 2011, siendo nuestra intención realizar un breve informe comparativo de un programa que contaba con bastantee demanda por parte los sectores sociales que peor lo estaban pasando en estos momentos.

Contábamos con un informe de 2009, en que se recogía datos de los años 2008 y 2009. Con los datos aportados en esta ocasión, pensamos que tendríamos un conocimiento bastante aproximado sobre su funcionamiento y sus carencias.

En referencia al presupuesto ejecutado en estos años, observamos que en el año 2008, en los inicios de la crisis económica, el crédito consolidado fue de 38.970.400 euros; en el año 2009 de 62.382.308 euros; en el 2010 de 64.009.838 euros, pasando en el 2011 a 77.947.770 euros.

Con esta información constatamos un crecimiento cuantitativo importante en el año 2009 con respecto a 2008, y en el año 2011 con respecto al 2010, siendo el porcentaje de crecimiento de este último del 21,77%. Coincidía este periodo con el momento en que la crisis se manifestaba de forma más virulenta, con un fuerte crecimiento en las cifras de paro en el país. Por ello, resultaba previsible que se produjera un aumento significativo en las peticiones de acceso al Programa. Esto se sostenía en base a que el crecimiento presupuestario del 2008 sobre el año 2011, había sido del 100%.

Con respecto a la utilización de anualidades futuras, en el año 2011, se venía a decir que “desde el mes de julio se ha procedido a hacer uso de la “anualidad futura”. Esto se debía a que el fraccionamiento de la medida de Ingreso Mínimo de Solidaridad en seis pagos, tal y como se reflejaba en su Decreto regulador, obligaba a que los expedientes aprobados en las Comisiones de ese mes y en adelante, debieran realizar pagos en el ejercicio siguiente, con la consiguiente carga en el presupuesto del ejercicio 2012.

Por las quejas recibidas en el 2011 sobre esta materia, deducimos que en el último trimestre se paralizaron las resoluciones de propuestas nuevas en base a las restricciones presupuestarias y al nivel de compromiso adquirido.

En relación al número de solicitudes, se había pasado de las 29.133 de 2008 a 43.953 de 2010, lo que suponía casi un incremento del 50%. Al mismo tiempo, se observaba que esta tendencia lejos de disminuir se incrementaba, por lo que los datos a 30 de septiembre de 2011 recogían el número de 36.678 solicitudes presentadas, que realizando una estimación para el año completo superarían las 45.000 peticiones.

Con estos datos, veíamos que no solo era necesario el incremento de la cuantía económica destinada al programa, sino una mejor dotación de recursos humanos que viniera a paliar los desequilibrios entre las distintas provincias a la hora de gestionarlo.

Otro indicador importante a tener en cuenta, era el tiempo medio de espera desde la presentación de la solicitud hasta su resolución y resoluciones resueltas en base al artículo 20 del Decreto. Otro factor a tener en cuenta eran las ayudas concedidas, las desestimadas y las que se archivaban por no completar datos después de su requerimiento.

En los datos aportados, vimos que existían 169 días de media para la tramitación de los expedientes en el año 2009, y se había pasado a 116 en el 2011. Suponía que se había producido un incremento en los refuerzos dirigidos a la gestión del programa, a pesar de las solicitudes presentadas, se había producido una reducción de 44 días.

Entre las provincias con mayor retraso que superaba la media de 2011 (116 días), se encontraban Cádiz con 239 y Sevilla con 171 días. Al contrario, las que registraban los mejores datos en la gestión del programa estaban Jaén con 47 y Almería con 62 días.

El propio informe reconocía que existían atrasos importantes en algunas provincias, lo que había motivado un estancamiento en dicho plazo, que estaba en vías de solución.

Otro de los indicadores solicitados, fue el número de situaciones previstas de emergencia social y recogidas en el artículo 20, del Decreto 2/1999, en el que se contempla que «en situación de emergencia el Delegado/a Provincial podrá conceder el Ingreso Mínimo de Solidaridad con carácter provisional, y prosiguiendo el procedimiento previsto en la norma»: Se utilizó en 35 ocasiones en el año 2010 y 66 en el 2011. Llama la atención que las tres únicas provincias que lo utilizaron en el 2011 fueron Málaga (33), Granada (19) y Sevilla (13), que eran, junto con Cádiz, las que presentaban un mayor retraso en la resolución de los expedientes.

De nuestra investigación dedujimos que las posibles causas que llevaban a la utilización del trámite de urgencia de forma desigual en unas provincias y en otras, se debían a la aplicación de criterios distintos en éstas, la falta de información sobre el trámite desde los Servicios Sociales Comunitarios y en la valoración que del mismo hacían las Delegaciones Territoriales.

Aunque en opinión de la entonces Dirección General de Servicios Sociales y Atención a las Drogodependencias, las diferencias de gestión entre provincias, desde un punto de vista cualitativo, se explicaban por la gran variedad de matices, cuantía y circunstancias de índole demográfica y socioeconómicas existentes en cada provincia y que a consecuencias de la crisis económica habían venido desarrollándose de forma notable e imprevista.

Por otra parte, uno de los aspectos más importante para la inserción social eran las medidas dirigidas a la promoción del empleo y la integración laboral de los perceptores. Por ello, solicitamos información a este respecto, contestándonos el mentado Centro Directivo que esta vertiente o estaba aún desarrollada satisfactoriamente, aunque encontraba su actuación más lograda en el Programa SURGE, herramienta de desarrollo local que tenía como objetivo dinamizar, impulsar y coordinar actuaciones en materia de desarrollo y promoción socioeconómica de las Zonas con Necesidades de Transformación social. Desde el programa se aplicaban las medidas dentro de los planes de desarrollo local, ajustando éstas al territorio donde habitan personas en situaciones sociales difíciles. Por otro lado, debemos tener en cuenta que las Zonas de Transformación Social se ampliaron en toda la Comunidad Autónoma hace unos años, para así concentrar todas las intervenciones de las distintas Administraciones. El programa se gestiona a través de Entidades Sociales y Federaciones creadas para esta finalidad.

A la vista de la información recibida, y reconociendo los buenos resultados del proyecto, consideramos que el número de beneficiarios, siendo importante, no llegaba al 20% de los demandantes del programa de solidaridad, no siendo por otra parte, todos los participantes de SURGE preceptores del IMS.

Por importante, no podemos dejar de remitirnos a la Resolución que emitimos en este expediente de queja de Oficio, en la que además de efectuar Recordatorio del deber legal de observar determinados deberes legales contenidos en los artículos 103.1 de la Constitución; artículo 31 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, del Estatuto de Autonomía para Andalucía; artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía; art.19.3 del Decreto 2/1999, de 12 de enero y artículos 42.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, esta Defensoría Recomendó formalmente y por primera vez que se implantase una renta básica que garantizase unas condiciones de vida digna y a recibirla, en caso de necesidad, conforme a la Ley que la regule, en desarrollo de lo previsto en el artículo 23, apartado 2 de nuestro estatuto de Autonomía.

Asimismo, Recomendamos que hasta tanto se ponga en marcha la Ley que regule la renta básica, tras el estudio de la demanda del Programa de Solidaridad y del incremento exponencial de solicitudes, desde el año 2008, se procediera, mediante los procedimientos legales oportunos, a ampliar la dotación presupuestaria del Programa de Inclusión Social 3.2.E, previsto en la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2012, en la cuantía necesaria para que ninguna solicitud de las que se presenten, que reúna los requisitos legalmente exigidos, se quede sin atender.

Por otra parte, el derecho a una buena Administración en los términos que establezca la ley, consagrado en nuestro Estatuto de Autonomía, en su artículo 31, comprende el derecho de todas las personas a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

Sin embargo, el carácter de prestación social que tiene el Programa de Solidaridad, con un procedimiento administrativo de tramitación que claramente estaba resultando totalmente ineficaz para los objetivos perseguidos, uno de los cuales era adecuar el concepto de Rentas Mínimas de Inserción a un nivel de protección asistencial allí donde la marginación y la desigualdad se hacen más patentes, y que requerían de una actuación no sólo eficaz, sino urgente, impedían en aquel momento que las personas solicitantes pudieran ver atendidas sus necesidades básicas con la urgencia que las situaciones requerían dado que,era la única ayuda económica de carácter social existente en aquel momento.

En consecuencia, recomendamos que se adoptasen las medidas necesarias para que los expedientes relativos al Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la de la Marginación y Desigualdad, en tanto subsista el mismo, en lo que atañe al reconocimiento del Ingreso Mínimo de Solidaridad, se resolvieran dentro de los plazos legalmente establecidos.

Para lo cual se deberían llevar a cabo las actuaciones oportunas de refuerzo de personal o de cualquier otra índole, especialmente en las provincias andaluzas en las que se acumulaba un mayor retraso en la tramitación y resolución de los expedientes.

En lo que se refiere a las resoluciones del Programa de Solidaridad al amparo del artículo 20 del Decreto 2/1999, se venía produciendo un incremento no homogéneo en las distintas provincias, así como que existían provincias sin resolución alguna con cargo a este procedimiento, como eran Almería, Cádiz, Córdoba y Jaén, mientras se observaba en el año 2011 un notable incremento en las provincias de Málaga y Granada.

Por ello, entendiendo que las situaciones de emergencia podían ser cada vez mayores vinimos a recomendar que, en caso de que no existiera, se aprobasen instrucciones por parte de la Consejería, mediante la que se establecieran los criterios objetivos a tener en cuenta para la valoración de las situaciones de emergencia social.

De igual forma, en la misma se debería hacer constar que los informes que se elaboraran por los Servicios Sociales Comunitarios por vía de colaboración, tanto en los que se adjuntan a las solicitudes que por los mismos se remiten a las Delegaciones Territoriales, como los que se emitan previa solicitud de las Delegaciones, se hiciera constar expresamente si en la unidad familiar solicitante concurrían situaciones de emergencia social, para que el Organismo competente pudiera decidir la conveniencia de la tramitación conforme a lo previsto en el artículo 20 apartado 1 del Decreto 2/1999.

Tras examinar la respuesta a esta resolución por parte de la citada Dirección General, pudimos concluir que, en líneas generales, se aceptaban las Recomendaciones formuladas, aunque no obstante, comunicamos que dada la importancia que, en la situación de persistencia de la crisis económica y de los efectos que estaba teniendo para muchas personas y familias de nuestra Comunidad, tenía el Ingreso Mínimo de Solidaridad al haberse convertido para muchas de ellas en el único medio de subsistencia durante el plazo de su concesión, no pudimos sino insistir en el contenido de nuestras Recomendaciones, adelantando que seguiríamos llevando a cabo el seguimiento de las actuaciones puestas en marcha para solventar las disfuncionalidades y problemas detectados en el curso de tramitación del presente.

Pues bien, continuando con el relato de nuestras actuaciones en estos años, desde hace varios, veníamos asistiendo a una progresiva reducción de las ayudas públicas individuales y al creciente colapso de los servicios sociales, incapaces de atender, con los medios disponibles, las expectativas de la ciudadanía en general, y, en particular, de aquellos colectivos sociales en situación de mayor desprotección. Ello se había traducido en un claro empeoramiento de la cobertura pública de las necesidades sociales y en una reducción de la red de atención social.

Una de las peculiaridades de la actual crisis económica es que, no solo ha venido a deteriorar la situación de aquellas personas y familias que ya se encontraban en situaciones de exclusión o en riesgo de entrar en ella, sino que, además, ha propiciado que en el escenario del riesgo y la exclusión social aparezcan nuevos actores. Nos referimos a familias jóvenes, lastradas por un historial de pérdidas acumuladas de empleos, con problemas acuciantes de subsistencia al carecer de medios económicos y con hijos a su cargo; mujeres solas con cargas familiares; jóvenes desempleados en busca del primer empleo, con escasa formación y sin posibilidad alguna de incorporación al mercado laboral; familias normalizadas, con proyectos de vida bien estructurados y viables, arrastradas por la vorágine del desempleo, la acumulación de deudas, la pérdida de la vivienda y la aparición de problemas mentales, alcoholismo o drogadicción.

El mayor drama de estos nuevos actores sociales de la exclusión no es su incorporación a las estadísticas de la pobreza o la marginación, sino su falta de recursos y habilidades para desenvolverse en esta nueva situación, lo que disminuye sus posibilidades de acceso a los medios y las ayudas que posibilitarían su reintegración social.

Pero, si el escenario puede ser terrible para las personas y colectivos que se incorporan por primera vez a esta situación, es aún peor para aquellos que llevan viviendo una “situación de crisis permanente” desde hace años y parecen instalados en ella. Nos referimos a los sectores tradicionalmente excluidos y marginados que han visto como se reducían las ayudas públicas que antes garantizaban su subsistencia o se ven abocados a repartir los escasos recursos con muchas mas personas. Son “los pobres entre los pobres” condenados en muchos casos a deambular de un lugar para otro en busca de los recursos que precisan para su subsistencia.

La generalización de la crisis y su larga duración ha llevado a las personas afectadas a recurrir para atender sus necesidades básicas a estrategias de subsistencia que comienzan con el recurso al apoyo de la familia, pasan por el trabajo en actividades de economía sumergida y culminan con la búsqueda de ayuda en las organizaciones sociales.

El hecho de que en este tránsito hacia la exclusión existan etapas exentas del control público o administrativo –apoyo familiar y economía sumergida- nos lleva a pensar que existe una ocultación relativa de la dimensión real de los problemas sociales generados por la crisis, mucho mayor de lo que reflejan las estadísticas oficiales, y una falta de visualización de esta realidad para una parte de la sociedad.

Partiendo de esta situación resultaba preocupante comprobar los escasos medios que existían en aquellos momentos para equilibrar tales desajustes, y cómo ello afecta a los colectivos más vulnerables.

Uno de los escasos recursos disponibles, como venimos argumentando, era el Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad, al que han acudido para sobrevivir a los estragos de la crisis miles de personas y familias en todos los municipios de Andalucía, ya sea a través de los Servicios Sociales Comunitarios o directamente a través de las Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales.

Sin embargo, la realidad de estos años, y especialmente la crudeza de la crisis, ha determinado que el programa sobreviva con una misión fundamentalmente asistencial y renunciando a sus objetivos de lograr la reinserción social, ya que las medidas necesarias para ello pivotaban sobre unos itinerarios de empleo que se han convertido en ilusorios.

Después de años de aplicación del programa, las carencias y deficiencias del mismo eran notorias y se veían agravadas por los efectos de una crisis económica que había multiplicado el número de solicitantes, desbordando las capacidades del sistema.

Así, era evidente que la inmediatez de la intervención social, que era una de las premisas de un programa destinado a solventar situaciones de emergencia social, había quedado sepultada por el marasmo de la lentitud burocrática y por la imposibilidad de resolver los procedimientos, no ya en los plazos normativamente previstos, sino ni siquiera en plazos aceptables para la demanda que atendían.

También la suficiencia financiera del programa había quedado en entredicho después de años de verse continuamente superadas las previsiones presupuestarias por la realidad del incremento continuado en la demanda de ayudas. Una imprevisión presupuestaria que, no solo impedía atender con suficiencia las necesidades generadas cada año, sino que además parecía perpetuarse al repetirse inexorablemente un año tras otro.

Así, podíamos concluir que la realidad había venido a cercenar las ambiciones integrales e integradoras del Programa y en aquellos momentos, la norma subsistía a duras penas asentada sobre sus premisas mas asistenciales, huérfana de sus aspectos mas integradores y lastrada por sus deficiencias financieras y sus retrasos burocráticos.

Estos problemas crónicos de la insuficiencia presupuestaria y los retrasos en la tramitación de las solicitudes, como venimos relatando, habían llevado a esta Institución a acometer de oficio diversas quejas cuya finalidad no era otra que tratar de compeler a la Administración a adoptar medidas que, de una vez por todas, abordasen la realidad de estos problemas, dotando al programa de la suficiencia financiera necesaria y de los medios para agilizar la tramitación. Las Recomendaciones y Sugerencias dictadas en este sentido un año tras otro, aunque bien acogidas por la Administración, nunca acaban de dar los frutos pretendidos y las leves mejoras introducidas en el programa siguen sin resolver los problemas enquistados en el mismo.

Una de las últimas modificaciones introducidas por la Administración en el programa con la intención de atajar el endémico problema de los atrasos en la tramitación de los procedimientos había resultado a la postre tan inútil como las anteriores.

Nos referimos a la publicación del Decreto-Ley 7/2013, de 30 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para la lucha contra la exclusión social, en el que se modificaba el Decreto 2/1999, estableciendo una reducción en el plazo previsto para resolver los procedimientos desde la presentación de la solicitud, que pasaba de tres a dos meses.

A pesar de que se preveía un refuerzo administrativo en aquellas Delegaciones Territorial con mayores cargas de trabajo para conseguir este objetivo, la realidad es que los resultados han sido muy pobres a partir de 2013, ya que esta Institución siguió recibiendo reiteradas quejas de ciudadanos cansados de esperar durante meses y meses la resolución de una solicitud de ayuda que se revelaba urgente al estar motivada por la absoluta falta de recursos. No obstante, hubo un incremento presupuestario importante en que llevo a acelerar el proceso de concesión, pero lejos de los dos meses previstos en el Decreto.

En relación al número de quejas recibidas por esta Institución por este programa en el período que comentamos, debemos decir que se ha producido un crecimiento exponencial en consonancia con el aumento de demandantes en los últimos años.

En cuanto a la tipología de quejas, el mayor porcentaje eran denuncias relacionadas con el retraso en la tramitación presentadas por personas impelidas por situaciones de precariedad absoluta. También fueron numerosas las quejas de personas disconformes con la denegación de su solicitud por incumplimiento de los requisitos establecidos normativamente. Muchas de estas quejas tenían que ver con los criterios para ser preceptores, que algunas personas consideran poco adaptados a la realidad actual y con el escaso uso de la posibilidad contemplada en el artículo 20 del Decreto para situaciones de emergencia social. Además, como consecuencia de la crisis, se daban situaciones que no se contemplaban en la norma.

Por todo ello, nuevamente en este año, abrimos de oficio la queja 13/1547, en el mes de febrero, a consecuencia esta vez de algunas quejas que recogían la paralización de los pagos en los primeros meses del año. En esta ocasión, junto a esta denuncia, nos centramos en las Recomendación segunda emitida del pasado año, a la que anteriormente nos hemos referido, y en la que hacíamos previsiones de un incremento notable en el número de solicitudes, como así fue, y en las disfunciones que ello podría producir en las resoluciones de 2013.

Trasladamos que la situación del Programa parecía debilitarse lejos de responder a nuestras demandas, de aumentar su cobertura e incrementar los fondos necesarios para su sostenimiento, ya que habíamos tenido conocimiento por varios perceptores del programa que venían recibiendo en estos meses el salario social, que se les había paralizado el pago en el mes de febrero, lo que parecía se debía a falta de liquidez de Tesorería o por motivos que desconocíamos.

Se nos vino a decir, en resumen que la tramitación del IMS era compleja, a lo que se añadía la documentación que también requería, y en muchos casos ello presentaba dificultades para las personas que habían de solicitar este ingreso.

Se argüía también el incremento considerable de expedientes en estos años y el incremento de su resolución lo que había supuesto un esfuerzo importante por parte de las Delegaciones Territoriales de la Consejería que habían destinado los recursos necesarios para dar respuesta adecuada a esta situación.

Se concluía diciéndonos que nuestra Comunidad Autónoma contaba con un nuevo instrumento para hacer frente a la desigualdad, como era el Decreto-Ley 7/2013, de 30 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para la lucha contra la exclusión social en Andalucía. Con este instrumento se pretendía reforzar la red de seguridad para las personas y grupos más vulnerables y que pudieran situarse en condiciones de exclusión social.

En cuanto al Ingreso Mínimo de Solidaridad se reforzaba la obligatoriedad de adoptar medidas para dotar de mayor agilidad administrativa el procedimiento para la concesión del mismo hasta tanto se apruebe la normativa reguladora de la Renta Básica y, en consecuencia se modificaba el Decreto 2/1999, de 12 de enero, por el que se regulaba la creación del programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad de Andalucía.

Para llevar a cabo esa agilización en la tramitación del salario, había una dotación económica extraordinaria de 44 millones de euros, que se añadían a los 70 millones con que ya contaba el Ingreso Mínimo de Solidaridad.

Por último, se nos decía que “cabe esperar por tanto, que con las medidas contenidas en el Decreto se acotarán significativamente los tiempos de tramitación y de efectivo libramiento de las cantidades que conforman los diferentes salarios sociales de la unidades familiares solicitantes”.

En la valoración que hacíamos de esta queja, que abrimos en el mes de marzo y de la que recibimos información en octubre, partíamos de lo manifestado en la respuesta a nuestra resolución de 2012, donde se venía a asumir el compromiso de contar en esta legislatura con una normativa que regulase la Renta Básica. Por otro lado, se reconocía la complejidad del programa y el incremento de demandantes en este año 2013, que superaba cualquier previsión realizada si se tomaba como referente los datos de años anteriores.

Ello no justifica que se hubiera realizado una proyección en este sentido o que ésta se hiciera tarde cuando los retrasos llegaban a ser significativos. Se justificaba diciendo que se había avanzado de forma considerable, y ello era cierto. Sin embargo, este avance quedaba desfigurado para muchos de nuestros reclamantes debido a la tardanza en la resolución de la petición. No era la agilidad administrativa un dato que pudiéramos destacar del Programa, a pesar de que hubiera existido intencionalidad con lo recogido en el Decreto-Ley 7/2013, ya que después de su publicación siguieron incumpliéndose los plazos, al menos en alguna provincias.

Mientras, los libramientos de presupuesto llegaron a finales de año y solo permitieron las resoluciones de las solicitudes presentadas hasta septiembre de ese mismo año. También es cierto que el esfuerzo de los 44 millones fue dirigido, casi en su totalidad, a fortalecer la gestión del programa.

En cuanto al número de solicitudes concedidas, creíamos que había existido una clara voluntad de mejorar y cubrir el mayor número posible de demandantes, pero los datos eran fiel reflejo de los efectos devastadores de la crisis en nuestra Comunidad Autónoma, por lo que resultaba necesario disponer de un incremento presupuestario mayor, en la medida de lo posible, y consolidado para años posteriores, ya que de no ser así estaríamos de nuevo ante situaciones parecidas a la vivida.

Consideramos que era necesario hacer proyecciones anuales previas con la suficiente antelación, evitando así situaciones como las pasadas durante varios meses del año, con suspensión de resoluciones y de pagos, al quedar éstas limitadas a los ingresos realizados por la Tesorería de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas que a su vez lo eran al presupuesto consolidado y fijado en los Presupuestos Generales.

Por nuestra parte, existía el compromiso de seguir actuando en el seguimiento de este Programa, ya que como decíamos era una de las pocas herramientas eficaces que existen para atender las situaciones más desesperadas que vivían en esos momentos muchos ciudadanos y ciudadanas de Andalucía.