Subida tasas municipales en Matalascañas

ANTECEDENTES

1. El presente expediente de queja se inicia tras recibirse escrito de queja procedente de una asociación de propietarios de la localidad turística de Matalascañas, núcleo de población ubicado en el término municipal de Almonte.

En dicho escrito se denuncia un posible trato discriminatorio por parte del Ayuntamiento de Almonte hacia los propietarios de viviendas en dicho núcleo de población en cuanto a la determinación de los gravámenes fiscales que los mismos deben soportar, que resultan ser mayores que los que recaen sobre los propietarios de viviendas que están ubicadas en el núcleo de población donde se asienta el municipio matriz de Almonte.

En particular se denunciaba un trato discriminatorio en las tarifas por abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas; en las tasas por expedición de licencias urbanísticas y en las tasas por el servicio de recogida domiciliaria de residuos sólidos urbanos.

2. En respuesta a estas denuncias el Ayuntamiento de Almonte sostiene en los informes emitidos que no existe dicha discriminación al estar suficientemente justificadas las diferencias existentes en los gravámenes fijados para los citados conceptos tributarios.

Así, por lo que se refiere a las tarifas por abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas, justifica el Ayuntamiento las diferencias existentes entre los núcleos de población de Almonte, Matalascañas y El Rocío en base a la existencia de diferentes procesos de incorporación de los citados núcleos poblacionales a las entidades supramunicipales encargadas de la gestión de estos servicios, como son la Mancomunidad de Aguas del Condado y la Mancomunidad de Servicios de Huelva (MAS).

A este respecto, el Ayuntamiento manifiesta que existe un proceso de convergencia en las tarifas fijadas por estos servicios que está desarrollándose de forma paralela al proceso de incorporación integral de todo el municipio a MAS.

En lo que afecta a las tasas por el servicio de recogida domiciliaria de residuos, justifica el Ayuntamiento los diferentes gravámenes aduciendo varias razones:

– La diferenciación no es novedosa “pues existía desde hace ya muchos ejercicios”.

– El gran número de zonas verdes, en muchos casos de carácter privado,  en Matalascañas, que provoca gran cantidad de residuos de restos de corte y poda “que colapsa en muchos casos, los puntos de recogida de  RSU, por lo que el servicio se ve incrementado de forma considerable”.

– El servicio debe ser incrementado en periodos estivales dado que “muchas viviendas soportan el alojamiento de dos, tres o incluso mas  unidades familiares, lo que provoca un aumento considerable de vertidos y coste superior, ya que la recogida de puntos se ve duplicada y  triplicada en muchos casos”.

– El servicio se revela como insuficiente para cubrir las necesidades y se ha propuesto un aumento del coste del mismo para 2010, cifrado en torno a 500.000 €, para mejorar la recogida y vigilar los vertidos incontrolados en los puntos de recogida, “que en muchos casos son mobiliarios y enseres que no deben ser abandonados junto a los  contenedores”.

Por lo que se refiere a la tasa por licencia urbanística, que contempla tipos de gravamen más elevados cuando el hecho imponible se produce en los núcleos de población de Matalascañas y El Rocío, que cuando el mismo acontece en Almonte, el Ayuntamiento en los diversos informes emitidos no aporta justificación alguna para esta diferencia de trato.

CONSIDERACIONES

1. Sobre la regulación legal de la potestad tributaria local.

Los principios básicos que rigen el el ejercicio de la potestad tributaria por cualquiera de las Administraciones Públicas, incluida la local, hay que buscarlos en la Constitución española y más concretamente en el art. 31 de la misma que señala que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos, de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad, que en ningún caso tendrá alcance confiscatorio».

Asimismo, debemos mencionar los principios que rigen la ordenación y aplicación del sistema tributario, contenidos en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, cuyo art. 3 dispone lo siguiente:

«1. La ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad.»

Por su parte, las reglas que ordenan el ejercicio de la potestad tributaria por los entes locales aparecen contenidas en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. De dicho texto legal nos interesa destacar los siguientes preceptos:

Artículo 6. Principios de tributación local.

«Los tributos que establezcan las entidades locales al amparo de lo dispuesto en el artículo 106.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, respetarán, en todo caso, los siguientes principios:

a) No someter a gravamen bienes situados, actividades desarrolladas, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva entidad

b) No gravar, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la Entidad impositora, ni el ejercicio o la transmisión de bienes, derechos u obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio.

c) No implicar obstáculo alguno para la libre circulación de personas, mercancías o servicios y capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia de las personas o la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, sin que ello obste para que las entidades locales puedan instrumentar la ordenación urbanística de su territorio.»

Artículo 24.Cuota tributaria.

«2. En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa,  todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente.

4. Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.»

2. Sobre la adecuación a derecho de las ordenanzas fiscales del  Municipio de Almonte.

El Real Decreto Legislativo 2/2004, citado anteriormente regula en sus artículos 15 a 19 el procedimiento de elaboración y aprobación de las Ordenanzas Fiscales que constituyen el instrumento normativo a través del  cual los Ayuntamientos ejercen su potestad tributaria.

A este respecto, de la información recabada del Ayuntamiento de Almonte se deduce que se han respetado y cumplido todos los trámites procedimentales legalmente exigibles para la correcta entrada en vigor de los tributos objeto de regulación, así como de las modificaciones operadas en los mismos. Por tanto, no cabe hacer tacha alguna de irregularidad en cuanto al  cumplimiento de los requisitos formalmente prescriptos en la normativa tributaria de aplicación.

No obstante, no podemos decir los mismo respecto de la adecuación a los principios tributarios contenidos en la Constitución Española y en el Real  Decreto Legislativo 2/2004 de algunos de los tributos regulados o modificados en las mencionadas ordenanzas fiscales, en la medida en que los mismos establecen un trato desigual a los sujetos pasivos radicados en los núcleos de Matalascañas y El Rocío respecto de los afincados en el núcleo de Almonte,  sin que existan razones objetivas que puedan justificar dicho trato discriminatorio.

En este sentido, debe señalarse que la igualdad en el reparto de la carga tributaria entre todos los sujetos pasivos de un municipio únicamente puede quedar atemperada, de conformidad a lo estipulado en el art. 24.4 del RDL 2/2004, cuando se establezca una gradación en la cuantía de la cuota tributaria atendiendo a criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.

Además, dicha gradación en el reparto de la carga fiscal en atención a criterios genéricos que pongan de manifiesto una diferente capacidad económica de los obligados tributarios debe aplicarse por igual a todos lo sujetos pasivos del tributo, sin que sea aceptable un reparto de la carga arbitrario y discriminatorio que implique gravar más a unos sujetos pasivos que a otros, atendiendo exclusivamente a criterios, como son el lugar de residencia o el sitio donde se ubica el bien objeto de gravamen, que no sean reveladores de una diferencia en la capacidad económica del obligado tributario.

3. Sobre la adecuación de las ordenanzas fiscales cuestionadas al  principio de igualdad tributaria.

a) Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Licencia Urbanística .

La Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Licencia Urbanística del  Municipio de Almonte establece diferentes tipos de gravamen en función de que el lugar donde se realice el hecho imponible esté situado en los núcleos de Matalascañas y El Rocío o en el núcleo de Almonte. Resultando gravados en mayor medida los supuestos referidos a los núcleos de población referenciados en primer lugar.

El hecho imponible de esta tasa es descrito en la Ordenanza de la siguiente forma:

«Constituye el hecho imponible de la Tasa la actividad municipal técnica y administrativa, tendente a verificar si los actos de edificación y uso del suelo a que se refiere el artículo 169 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, Sobre Ordenación Urbanística de Andalucía, y que hayan de realizarse en el término municipal, se ajustan a las normas urbanísticas, de edificación y policía previstas en la citada Ley y en el Plan General de Ordenación Urbana de este Municipio.»

Por lo que se refiere a la base imponible del tributo, según la propia Ordenanza la misma estará constituida por el coste real de la obra a realizar; por el coste real y efectivo de la vivienda para la que se solicita licencia de primera ocupación; o por el valor de terrenos y construcciones en el caso de parcelaciones urbanas.

La cuota tributaria se determina, según señala el art. 6º de la Ordenanza, mediante la aplicación a la base imponible de unos tipos de gravamen que son variables en función del tipo de licencia que se solicite y en atención a que el hecho imponible se realice en los núcleos de población de Matalascañas y El Rocío o en el núcleo de Almonte.

Como puede observarse no existe razón lógica alguna por la que la realización del hecho imponible en uno u otro de los núcleos de población existentes en el municipio de Almonte determine un mayor coste del servicio prestado que pueda ser repercutido por el Ayuntamiento a los sujetos pasivos de dichos núcleos de población, ni tampoco puede admitirse que el hecho de realizarse el hecho imponible en uno u otro núcleo de población sea de por sí  un elemento revelador de una diferente capacidad económica en el obligado al  pago de la Tasa.

A este respecto, y aunque el Ayuntamiento no ha aportado en sus informes razón alguna que sirva para justificar la diferenciación en la cuota tributaria, podría argüirse que en algunos supuestos la verificación técnica y administrativa que constituye el hecho imponible podría implicar la necesidad de que los técnicos municipales se desplacen físicamente hasta los citados núcleos de población, lo que originaría unos costes adicionales que podrían ser  repercutidos sobre los sujetos pasivos que los originan.

En tal caso, sería necesario determinar en el oportuno estudio económico el coste real que suponen tales desplazamientos y establecer en la ordenanza fiscal un recargo en la cuota tributaria que sería de aplicación únicamente en aquellos supuestos en que la realización del hecho imponible conlleve ineludiblemente la realización por el técnico municipal de dicho desplazamiento.

No obstante, si observamos el precepto que regula la cuota tributaria de la Tasa comprobamos que la misma no contiene concepto alguno que permita determinar cual es el coste adicional derivado de tales desplazamientos que hay que adicionar al resultado de aplicar el tipo de gravamen fijado a la base imponible. Por el contrario, en dicho precepto se establece directamente un tipo de gravamen superior en  función del núcleo poblacional de referencia sin referir dicho incremento a la existencia de ningún coste adicional en el servicio que venga debidamente acreditado en el obligado estudio económico que debe acompañar a la Ordenanza Fiscal.

Por tanto, no existe elemento alguno que permita justificar la diferencia de trato realizada en unos y otros supuestos.

En consecuencia, debemos concluir que la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por Licencia Urbanística del Municipio de Almonte contraviene el  principio de igualdad tributaria estipulado en el art. 31,1 de la Constitución Española.

b) Tasa por Recogida Domiciliaria de Residuos Sólidos Urbanos.

Por lo que se refiere a la Tasa por Recogida Domiciliaria de Residuos Sólidos Urbanos debemos decir que tampoco aparece suficientemente justificada la diferencia existente en las tarifas fijadas según el núcleo de población donde radiquen las viviendas, locales o industrias que determinan la base imponible de la Tasa.

A este respecto, hemos de comenzar recordando que el principio de igualdad tributaria fijado por el artículo 31.1 de la Constitución únicamente queda condicionado en su aplicación por la necesidad de contemplar la capacidad económica del sujeto pasivo, de tal suerte que no deben establecerse discriminaciones en la contribución fiscal de los ciudadanos que no estén debidamente justificadas en base a la diferente capacidad económica de unos respecto de otros.

En este sentido, cuando se vincula la determinación de las cuotas tributarias al diferente valor catastral de unas viviendas respecto de otras no se está produciendo contravención alguna del principio de igualdad tributaria ya que dicho valor catastral puede entenderse como una manifestación externa de la capacidad económica del sujeto pasivo.

No obstante, cuando dicha vinculación no se aplica por igual a todas las viviendas del término municipal, sino que se pretende imponer un mayor gravamen a unas respecto de otras atendiendo, no al diferente valor catastral  de las viviendas, sino a cual sea el núcleo poblacional en que radiquen,  entonces si se produce una clara vulneración del principio de igualdad tributaria, ya que no se está graduando el esfuerzo fiscal en función de la capacidad económica del sujeto pasivo.

A este respecto, deben rechazarse los argumentos esgrimidos por el  Ayuntamiento de Almonte para tratar de justificar la diferencia de trato fiscal  entre unos núcleos de población y otros dentro del término municipal por  resultar los mismos contrarios a derecho.

Así, la referencia que hace el Ayuntamiento en su informe al hecho de que esta situación de diferenciación tributaria venga realizándose desde hace ya bastantes años, lejos de justificar la discriminación realizada, lo que añade es un mayor agravio al diferente trato dispensado a unos vecinos respecto de otros.

En cuanto al problema originado por los restos de corte y poda procedentes de las zonas verdes privadas existentes en Matalascañas que se depositan en los contenedores destinados a los residuos sólidos urbanos,  debemos decir que esta problemática lo único que pone de manifiesto es una mala praxis en la gestión del servicio ya que debería establecerse claramente en la Ordenanza la obligación de depositar dichos residuos en bolsas especiales y en fechas determinadas para evitar colapsar los contenedores de RSU, articulando un servicio específico para la recogida y tratamiento de estos restos y estableciendo un sistema de vigilancia e inspección para sancionar las infracciones que puedan cometerse.

Lo que resulta inaceptable es pretender que esta práctica indebida de algunos residentes del núcleo de Matalascañas pueda ser causa suficiente para gravar más por esta Tasa a todos los propietarios de viviendas en dicho núcleo de población, sin tomar en consideración si los mismos cuentan o no con zonas verdes privadas en sus viviendas y sin que dicho mayor gravamen se haga extensivo a los propietarios de viviendas en otros núcleos de población del municipio que cuenten con zonas verdes privadas.

Por idénticos argumentos debe desestimarse la justificación referida al  aumento en el coste del servicio derivada de la necesidad de atender a quienes depositan indebidamente mobiliarios y enseres junto a los contenedores. Se trata de un incumplimiento de las prescripciones de uso del servicio contenidas en la Ordenanza que debe ser impedida mediante la oportuna vigilancia y en su caso sancionada, pero que en ningún caso puede justificar un incremento de la carga tributaria extensible a todos los propietarios de viviendas en ese núcleo poblacional sin atender a si los mismos son o no partícipes de dichas prácticas indebidas.

Asimismo debe rechazarse el argumentario municipal que aduce, para justificar el diferente trato fiscal, la necesidad de realizar una inversión de hasta 500.000 € para dimensionar adecuadamente el servicio a fin de que pueda atender los retos derivados del incremento poblacional que se produce durante las épocas de afluencia turística en dichos núcleos de población.

En efecto, si como consecuencia del crecimiento poblacional en un determinado núcleo de población se hace necesaria una ampliación del servicio de recogida de residuos que implique algún tipo de instalación de la que únicamente resulten beneficiarios los propietarios de viviendas en dicho núcleo de población, en tal caso, y de conformidad a lo prevenido en los arts. 28 a 37 del RDL 2/2004, podría estudiarse por el Ayuntamiento la posibilidad de establecer una contribución especial que recaería sobre dicho propietarios y tendría por objeto financiar, como máximo, el 90% del coste de dicha ampliación del servicio.

Lo que en ningún caso puede justificar dicha inversión es un mayor  tipo de gravamen para la determinación de la cuota tributaria en la Tasa que únicamente recaiga sobre los propietarios de las viviendas ubicadas en uno de los núcleos de población del municipio donde se aplica dicha Tasa.

En consecuencia, debemos concluir que la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por Recogida Domiciliaria de residuos Sólidos Urbanos del Municipio de Almonte contraviene el principio de igualdad tributaria estipulado en el art. 31,1 de la Constitución Española.

c) Tasas por abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas.

Respecto de las diferencias existentes en las tarifas por la prestación de los servicios de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas entre los diferentes núcleos poblacionales debemos decir que las mismas parecen estar debidamente justificadas al corresponder a servicios que han venido siendo prestados por entidades diferentes que al estar integradas en organismos supramunicipales cuentan con unos tipos de gravamen diferenciados.

Asimismo, debe valorarse positivamente la manifestación municipal en el sentido de estar produciéndose una progresiva equiparación de las tarifas entre todos los núcleos poblacionales en la medida en que se produce la integración de los distintos servicios en MAS.

En consecuencia, no estimamos que exista irregularidad en dichas Ordenanzas Fiscales.

3. Sobre los costes adicionales en la prestación de servicios públicos  que conlleva la condición de municipio turístico.

Desde el Ayuntamiento de Almonte se insiste reiteradamente en señalar  los elevados costes que comporta para la prestación de los servicios públicos de ámbito municipal el hecho de que una parte importante de los usuarios de dichos servicios no residan de forma permanente en la población, sino que afluyan al mismo únicamente en determinadas épocas.

Esta innegable realidad, propia de los municipios turísticos, es evidente que distorsiona de modo importante la gestión y prestación de cualquier  servicio público y contribuye a hacer los mismos especialmente gravosos para los entes públicos que los deben costear.

El principal problema deriva de la dificultad que conlleva dimensionar adecuadamente un servicio público cuya demanda oscila de forma tan notoria entre unas y otras épocas del año. Especialmente por la existencia de unos elementos del servicio de carácter permanente que deben existir durante todo el año con independencia de que los mismos sean mas o menos utilizados.

Piénsese, a tal efecto, en los elementos permanentes del servicio de recogida de residuos, del servicio de abastecimiento de aguas o del servicio de transporte público de viajeros que no pueden ser aumentados o reducidos fácilmente en función del incremento o disminución de la demanda.

Esto obliga a los municipios turísticos a soportar el coste de unos servicios públicos necesariamente sobredimensionados durante la mayor parte del año, sin que el incremento poblacional que lo provoca se traduzca en un incremento proporcional de los ingresos municipales procedentes del Estado y la Comunidad Autónoma al no estar empadronados en el municipio la mayoría de los usuarios potenciales de dichos servicios, lo que determina que los vecinos residentes en dichos municipios se sientan agraviados al tener que soportar una elevada carga fiscal para financiar el coste de unos servicios sobredimensionados.

Esta realidad provoca con frecuencia que los responsables de municipios turísticos se planteen la conveniencia de gravar en mayor medida a las personas que no son residentes habituales del municipio y no están, por tanto, empadronados en el  mismo, entendiendo que se trata de un acto de justicia que permite disminuir la carga fiscal que recae sobre los vecinos empadronados.

Sin embargo, creemos que debe rechazarse este argumento, no porque sea incierto el presupuesto del que parte, esto es la relación directa existente entre el coste del servicio y la variación poblacional propia de un municipio turístico, sino porque tal circunstancia no justifica de por sí un trato desigual  entre unos y otros sujetos pasivos dentro del mismo término municipal ya que todos deben contribuir por igual al costeamiento de la totalidad de un servicio del que disfrutan, unos durante todo el año y otros sólo en determinadas épocas.

A este respecto, es importante señalar que el crecimiento poblacional de carácter estacional que se produce en los municipios turísticos no supone sólo una mayor carga para los mismos, sino que constituye también una importantísima fuente de ingresos y recursos para estos Entes Locales.

Unos ingresos que no sólo derivan indirectamente del incremento que se produce en la riqueza municipal como consecuencia de la trascendencia de la actividad turística en los diferentes sectores de la economía local -hostelería, comercio, artesanía, empleo, etc-, sino que además conlleva unos ingresos directos en las arcas municipales como consecuencia de las ventajas que comporta la obtención de la condición de municipio turístico en la forma estipulada en el art. 125 del RDL 2/2004, que se traduce en mayores transferencias de fondos estatales y en la posibilidad de obtener determinadas ayudas y subvenciones de la Comunidad Autónoma.

Asimismo, debe tomarse en consideración el hecho de que existen determinados elementos de los servicios públicos que, al no tener carácter fijo o permanente, pueden ser objeto, mediante una adecuada planificación y gestión de recursos, de un incremento o una reducción en función del aumento o disminución de la demanda que se produce durante la temporada no turística.

Por todo ello, entendemos que no existen argumentos suficientes que permitan justificar una actuación discriminatoria en materia fiscal entre personas residentes y no residentes en un municipio turístico, entendiendo que tales prácticas conllevan una inaceptable vulneración del principio de igualdad tributaria estatuido en el art. 31 de la Constitución Española y en el art. 3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

A la vista de todo lo anterior y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del  Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1: a fin de que por el Ayuntamiento de Almonte se proceda a la modificación de las Ordenanzas Fiscales reguladoras de las Tasas por Licencia Urbanística y de la Tasa por Recogida Domiciliaria de Residuos Sólidos Urbanos a fin de adecuar las mismas al principio de igualdad tributaria, eliminado toda diferenciación en la carga tributaria que no venga directamente relacionada con la diferente capacidad económica del sujeto pasivo.

SUGERENCIA 2: a fin de que se adopten cuantas medidas sean necesarias para propiciar que con la mayor brevedad posible la carga fiscal derivada de las Tasas por Abastecimiento, Saneamiento y Depuración de Aguas sea igual en todos los núcleos de población que conforman el municipio de Almonte.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones