Sugerimos al SAS que fije criterios precisos para baremar los méritos aportados por las personas candidatas para la Bolsa de Trabajo

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En esta Institución se tramita expediente de queja de oficio motivado por las numerosas quejas que se han recibido en esta Institución de profesionales sanitarios que manifiestan su disconformidad con la valoración realizada en el apartado Otros Méritos para la baremación y ordenación de las personas candidatas a la Bolsa Única de Empleo del Servicio Andaluz de Salud.

ANTECEDENTES

I. Durante el año 2018 se presentaron en esta Institución numerosas quejas formuladas, en su gran mayoría, por Personal de Enfermería del SAS, así como también por algunos Facultativos Especialistas de Farmacia Hospitalaria, en las que manifestaban su malestar y el que se había generado entre un numeroso grupo de estos profesionales sanitarios, tras los últimos “cortes” de la Bolsa Única de Empleo de dicha Agencia, al considerar que otros compañeros con apenas actividad científica aparecen en la citada Bolsa con una puntuación muy elevada en el apartado de “Otros Méritos”. Dicha queja, igualmente, ha sido presentada en esta Defensoría por un considerable número de estos profesionales durante el año 2019.

Estos profesionales muestran su preocupación y solicitan que esta Institución intervenga para que se investigue y se revisen las puntuaciones tan elevadas en ese apartado de Otros Méritos del baremo, a fin de detectar los posibles errores que pudieran existir en las baremaciones realizadas en dicha Bolsa en las especialidades referidas, ante la improcedencia de considerar, en su opinión, comunicaciones a congresos como artículos o publicaciones científicas.

Uno de los motivos de esta situación, según afirmaban las personas interesadas, es el error que se podría estar cometiendo a la hora de baremar comunicaciones tipo póster a congresos, publicados en la correspondiente revista del congreso, como si fueran artículos científicos. Asimismo, se quejan de la falta de rigor científico de muchas de las publicaciones baremadas y, en definitiva, del trato desigual que se da a las personas participantes en estos procesos de acceso al empleo público por la posible valoración irregular de algunos de estos méritos.

Las personas afectadas ponen de manifiesto en sus quejas que "el esfuerzo de un tipo de trabajo de investigación y otro, no son comparables, por lo que se está premiando la picaresca de compañeros que utilizan esta vía para aumentar su puntuación, y poder trabajar, perjudicando así a aquellos facultativos que son honestos. Por no decir la frustración que, según afirman, se produce en aquéllos que se esfuerzan por investigar y publicar en revistas científicas de calidad, y no ven recompensado su trabajo y sacrificio".

De dichas denuncias de desprende que estos hechos está generando un profundo malestar entre el colectivo de profesionales afectados, así como de críticas en las redes sociales, bajo ningún punto de vista positivo para la prestación de tan esencial servicio público, y todo ello porque, en palabras de los afectados “se está jugando con el empleo de las personas”.

Ante estas circunstancias se procede a la apertura de la presente queja de oficio, procediendo a comunicarlo a las personas promotoras de las distintas quejas individuales y a solicitar el preceptivo informe a la Dirección General de Personal del Servicio Andaluz de Salud.

II. Con fecha 4 de abril de 2019 tuvo entrada en esta Institución el informe remitido por dicho Centro Directivo, en el que se pone de manifiesto lo siguiente:

“Es verdad, y tal y como ya se ha informado a esa Defensoría en diversas ocasiones, que se ha observado un incremento desmesurado de ponencias y comunicaciones por año y candidato, lo que ha hecho que se cuestione en muchos casos el rigor científico de las mismas. Por ello, esta Administración Sanitaria, al objeto de evitar la devaluación de la calidad de estas actividades, ha considerado aconsejable limitar el número de las realizadas por año, estableciendo estas limitaciones mediante la reciente Resolución de 30 de octubre de 2018, de esta misma Dirección General.

En cuanto a la inquietud y preocupación que mantienen los profesionales y que nos traslada su Defensoría, debemos recalcar el buen hacer de las diferentes Comisiones de Valoración de las diferentes categorías profesionales que se enmarcan en el sistema de selección de personal estatutario temporal para puestos básicos en el Servicio Andaluz de Salud, así como la discrecionalidad de éstas y el buen criterio en las baremaciones llevadas a cabo de conformidad con los requisitos exigidos para considerar cada mérito como válido, en el caso que se indica en esta queja referente a “otros Méritos” tales como el carácter y rigor científico; el orden de prelación de los autores; contener el ISBN, la relación de las actividades y el contenido de las mismas deben estar relacionadas con las funciones correspondientes a cada categoría o puesto, siempre de conformidad con la regulación contenida en las referidas Resoluciones.

Si es verdad que se ha detectado por parte de las Comisiones de Baremación, la inclusión de un mismo mérito, de los referidos en el apartado correspondiente a “Otros Méritos”, en varios apartados, motivo por el cual se cataloga uno de ellos como F11, mérito duplicado, no puntuando en el apartado no baremado”.

En cuanto a los criterios seguidos para considerar como méritos baremables por su valor científico ese tipo de ponencias y comunicaciones a congresos, que se le había planteado, se limita a remitirse a los criterios generales de valoración de estos méritos, establecidos en la Resolución reguladora del sistema de selección de personal estatutario temporal para puestos básicos en el SAS, y que, según afirma, son aplicados “con buen criterio” por parte de las Comisiones de Valoración.

III. Al no concretarse en el informe de la Administración sanitaria los criterios de baremación seguidos por los órganos de valoración en los casos cuestionados, y una vez comunicado por algunas de las personas interesadas que habían sido desestimadas o no tenidas en cuenta las alegaciones realizadas a este respecto, tras aprobarse, por Resolución de esa Dirección General de 6 de junio de 2019, la actualización del listado de la Bolsa de Empleo Temporal del SAS, correspondiente al periodo de valoración de méritos de 31 de octubre de 2018, así como por nuevas quejas que nos fueron presentadas por este motivo, solicitamos a dicha Administración una ampliación de la respuesta inicialmente remitida.

En ese sentido, recordamos a ese Centro Directivo que la valoración de estos méritos viene siendo una cuestión controvertida desde hace tiempo y que ya motivó el inicio de otra queja de oficio por parte de esta Institución en el año 2013, la 13/342. En dicha queja se nos remitió por parte de la Dirección general de Profesionales del SAS un muy pormenorizado informe sobre este asunto, en el que, entre otras consideraciones se ponía de manifiesto:

“No obstante, dada la problemática surgida con este apartado del baremo, se han dado instrucciones a las distintas Comisiones de Valoración, para que se valore, en sentido estricto, el “carácter científico”, teniendo en cuenta que no tiene dicha consideración las reproducciones de normativa parcial o completa, las recopilaciones o compendios de normas que supongan en su totalidad o en parte la transcripción del articulado o disposiciones que la forman. Deberán tener un carácter novedoso en cuanto al contenido, didáctico y divulgativo, en el que quede acreditado la labor de investigación, no limitándose a reproducir conocimientos de carácter general. Fundamentalmente se trata de que quede acreditado el rigor científico de la obra, teniendo en cuenta la calidad técnica de la misma, y elementos como la solvencia de la entidad editora, su difusión, tirada y ediciones, así como la originalidad de la publicación.

Asimismo, de resultar necesario, las Comisiones de Valoración han solicitado materialmente el capítulo o libro completo, cuando de la documentación aportada no se haya podido deducir el carácter científico del mérito.

Siendo conscientes de la situación generada por la facilidad para publicar con escasos requisitos y asumiendo que el baremo de méritos establecido en el Pacto y en la convocatoria, vincula tanto a la Administración como a las personas participes en el proceso de selección temporal, se han dado instrucciones a las Comisiones para que sean rigurosas al tratar la valoración de este apartado.

En ese sentido, durante el plazo de alegaciones de varias categorías de los Grupos C, D y E se ha tenido constancia de las reclamaciones contra terceros respecto a la valoración en el apartado "otros méritos” de la publicaciones de libros. En estos casos, para garantizar la seguridad jurídica del proceso, se ha comunicado a las Comisiones que revisen y requieran a esos terceros el ejemplar de esas publicaciones y libros valorados, antes de proceder a su resolución. Todo ello, para aplicar un criterio homogéneo y objetivo sobre el “carácter científico” de las mismas y garantizar los principios de igualdad, mérito y capacidad a las personas que participan en el proceso de selección temporal”.

Reconocido por la Administración sanitaria los riesgos que puede reportar para la obligada observancia de los principios constitucionales de acceso al empleo público una valoración falta de rigor de estos méritos, solicitamos a dicha Administración que nos remitiera informe detallado sobre los criterios seguidos para la baremación de los mismos y las comprobaciones realizadas ante las denuncias recibidas por este motivo, así como que nos informara de los criterios que por parte de esa Agencia pública se hubieran trasladado a las correspondientes Comisiones de Valoración para garantizar la adecuada valoración de dichos méritos en el marco de los principios constitucionales que rigen en esta materia.

IV. Con fecha 5 de noviembre de 2019 tiene entrada en esta Institución nuevo informe remitido por la Dirección General de Personal del SAS en el que, entre otras consideraciones, se pone de manifiesto:

“En relación con la baremación de los méritos hay que informar que son las Comisiones de Valoración, como órgano colegiado, las que realizan la baremación de los méritos inscritos, registrados y alegados en el autobaremo por las personas aspirantes; las que se encargan de verificar que éstas reúnen los requisitos para participar en este proceso; de cotejar la autenticidad de los documentos presentados, además de valorar los méritos conforme a los mismos”.

Tras referirse a los apartados del texto refundido y actualizaciones del Pacto de la Mesa Sectorial de Sanidad, sobre el sistema de selección del personal estatutario temporal para puestos básicos en el SAS, aprobado por Resolución de 22 de septiembre de 2017, al que se remiten las bases de la convocatoria de este proceso selectivo, se transcribe el apartado correspondiente a la valoración de estos méritos, indicando que:

“Este apartado ha sido uno de los afectados por la modificación parcial introducida por la Resolución de 30 de octubre de 2018, en el sentido, ya adelantado, al observar un incremento desmesurado de ponencias y comunicaciones por año y candidato, ha hecho que se cuestione en muchos casos el rigor científico de las mismas, considerando esta Administración Sanitaria, al objeto de evitar la devaluación de la calidad de estas actividades, conveniente limitar el número de las realizadas por año, dando como resultado la siguiente redacción:

“Modificar el Anexo, apartados «Baremo Grupo A» y «Baremo Grupo B». Otros méritos quedando redactado el primer párrafo como sigue:

“En los epígrafes a, b, c, d y e de este apartado, se valorarán sólo los tres primeros autores, y en cada uno de los puntos c y d, cinco actividades por año.»

Modificar el Anexo, apartado «Baremo Grupos C, D y E». Otros méritos, quedando rectado el primer párrafo como sigue:

«En los epígrafes a, b y c de este apartado, se valorarán sólo los tres primeros autores, y en cada uno de los puntos b y c, cinco actividades por año”.

Asimismo, se señala en el informe de la Administración que:

“En línea con lo anterior, debemos resaltar que en las labores de valoración de los méritos, las Comisiones respetan el código ético en el ejercicio de sus actuaciones, de acuerdo con los principios de integridad, objetividad, competencia profesional y cuidado debido, confidencialidad de la información que se obtiene en el desarrollo de sus funciones e imparcialidad. Como ya hemos informado en otras ocasiones a esa Defensoría, las Comisiones de Valoración ejercen la discrecionalidad técnica que ostentan como órganos colegiados y como expertos en el desempeño de la categoría objeto de valoración, avalada por reiterada Jurisprudencia.”

Concluyendo a este respecto que:

“(…) La Comisión de Valoración de la categoría de Enfermería es el órgano mejor cualificado y en mejores condiciones técnicas para la determinación de qué méritos del apartado “Otros Méritos,” están relacionada o no con la categoría, así como si disponen o no de rigor científico. En esa confianza está este centro directivo, y entendemos que pueden estar las personas candidatas.

Sin perjuicio de todo ello, tanto esta administración, como la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad, están prestando atención a aquellas incidencias que puedan encontrarse en la baremación de las candidaturas, y como resultado de ello, esta Dirección General ha emitido, en este sentido y en diversas ocasiones, Informes a las Comisiones de Valoración respecto a los procedimientos de actuación y los criterios que han de aplicar en la valoración de los méritos. En concreto, el pasado mes de enero se dictaron los Informes de la extinta Dirección General de Profesionales sobre el procedimiento de actuación de las Comisiones de Valoración de las categorías de los grupos A, B, C, D y E, que forman la Bolsa de Empleo Temporal y los criterios a seguir en la valoración de los méritos del periodo de valoración de 31 de octubre de 2018. Adjuntamos dichos Informes como documentación anexa.

Entre otros aspectos, dicho Informe persigue un mayor control y rigor en la revisión del apartado “Otros méritos”, actualizando la baremación de publicaciones científicas con criterios más precisos y estrictos. Y en esta línea, se han dado instrucciones para que se valore en sentido estricto el “carácter científico”, teniendo en cuenta que no tiene dicha consideración las reproducciones de normativa parcial o completa, las recopilaciones o compendios de normas que supongan en su totalidad o en parte la transcripción del articulado o disposiciones que la forman. Igualmente, deberán tener un carácter novedoso en cuanto al contenido, didáctico y divulgativo, en el que quede acreditado la labor de investigación, no limitándose a reproducir conocimientos de carácter general. Se trata fundamentalmente de que quede acreditado el rigor científico de la obra, teniendo en cuenta la calidad técnica de la misma, y elementos como la solvencia de la entidad editora, su difusión, tirada y ediciones, así como la originalidad de la publicación.

Del mismo modo, en la Mesa Sectorial se está produciendo un análisis y negociación del modelo de baremación de méritos, en la búsqueda de una mayor simplificación, con mayores avances y con más controles. La culminación de esta negociación, y su implantación, también redundará en una mayor objetividad en la valoración de los méritos que dan lugar a la prelación en los procesos de selección.

Por último, quisiéramos compartir con esa Defensoría nuestro convencimiento de la utilidad, objetividad y equidad de los sistemas de selección del SAS, y de que estos cumplen con suficiencia la misión que tienen encomendada. En este sentido, comprendiendo el malestar que pueda producirse en ocasiones entre las personas candidatas y reiterando nuestro compromiso de mejora permanente, hemos de rogar también la colaboración de todas las partes para evitar cuestionamientos de carácter generalizado, sin perjuicio de poner de manifiesto y denunciar para su corrección, aquellos hechos y comportamientos concretos que se separen de la norma y de su buena aplicación”.

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, procedemos a plantear a esa Administración las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Del régimen jurídico a que se sujeta la valoración del apartado de Otros Méritos para el acceso a la Bolsa de Empleo del SAS.

El funcionamiento de la Bolsa de Empleo del Servicio Andaluz de Salud, se regula en la actualidad, por un lado, en la Resolución de 22 de septiembre de 2017 de la Dirección General de Profesionales, por la que se dispone la aprobación y publicación del texto refundido y actualizaciones del Pacto de Mesa Sectorial de Sanidad, sobre sistema de selección de personal estatutario temporal para puestos básicos en el SAS y, por otro, en la Resolución de 20 de octubre de 2017, también de dicha Dirección General, por la que se convoca el proceso de selección de personal estatutario temporal, para la cobertura provisional de plazas básicas del Servicio Andaluz de Salud, y su posterior modificación parcial mediante la Resolución de 30 de octubre de 2018, de dicho Centro Directivo del texto refundido y actualizaciones del Pacto de Mesa Sectorial de Sanidad suscrito el 26 de junio de 2017 entre la Administración Sanitaria de Andalucía-SAS y las Organizaciones Sindicales, sobre sistema de selección de personal estatutario temporal para puestos básicos en el Servicio Andaluz de Salud.

En el art. 19 de la citada Resolución de 22 de septiembre de 2017, se establece para todas las categorías y áreas específicas profesionales incluidas en el Pacto aprobado por la misma, que se aprobará un baremo, que incluirá similares méritos y ponderación que los empleados en los procesos de selección definitiva, en función de las competencias profesionales definidas por el Servicio Andaluz de Salud. En el apartado correspondiente a Otros Méritos, se contemplan como criterios básicos para la baremación de los mismos:

“1. Se valorarán las actividades científicas, actividades docentes, actividades de investigación.

2. Todas estas actividades habrán de estar relacionadas con las funciones correspondientes a la categoría o puesto que solicita.

3. Se valorará la superación de la fase de oposición correspondiente a la categoría a la que se opta en las Ofertas de Empleo Público convocadas en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud, una vez publicada la Resolución de aspirantes que superan la fase de oposición, con un máximo de tres convocatorias, a partir del 28 de octubre de 2005, fecha de publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía del Pacto de 20 de mayo de 2005 de la Mesa Sectorial de Sanidad, sobre sistema de selección de personal estatutario temporal para puestos básicos.

4. En el caso de Comunicaciones, Publicaciones y Premios de investigación, sólo se valoran los tres primeros autores.

5. Se valoran las actividades realizadas durante el período de residencia (publicaciones, ponencias y comunicaciones)”.

En el Anexo de la citada Resolución se determina la valoración del apartado Otros Méritos Anexo, para los “Baremo Grupo A” y “Baremo Grupo B”, que tras la aprobación y publicación de las modificaciones del texto refundido y actualizaciones del Pacto de la Mesa Sectorial de Sanidad, sobre el sistema de selección del personal estatutario temporal para puestos básicos en el SAS, queda redactado de la siguiente manera:

“a) Por publicaciones en libros de carácter científico relacionadas con la categoría y/o especialidad o área de trabajo, que contenga el IBSN:

1. Libro completo: 1 punto.

2. Por cada capítulo de libro: 0,30 puntos (máximo: tres capítulos de un mismo libro).

b) Por cada publicación en revistas de carácter científico relacionadas con la categoría y/o especialidad o área de trabajo:

1. En revistas incluidas en «Cuiden citación»: 0,30 puntos.

2. En revistas no incluidas en «Cuiden citación»: 0,15 puntos.

c) Por cada ponencia en congresos o reuniones científicas relacionadas con la categoría y/o especialidad o área de trabajo:

1. De ámbito internacional: 0,20 puntos.

2. De ámbito nacional: 0,10 puntos.

3. De ámbito regional: 0,05 puntos.

d) Por cada Comunicación en congresos o reuniones científicas relacionadas con la categoría y/o especialidad o área de trabajo:

1. De ámbito internacional: 0,10 puntos.

2. De ámbito nacional: 0,05 puntos.

3. De ámbito regional: 0,025 puntos.

e) Por cada Premio de Investigación otorgado por sociedades científicas y/o organismos oficiales, relacionadas con la categoría y/o especialidad o área de trabajo:

1. De ámbito internacional: 0,50 puntos.

2. De ámbito nacional: 0,30 puntos.

3. De ámbito regional: 0,15 puntos.

En estos epígrafes sólo se valorarán los tres primeros autores.

f) Superación de la fase de oposición en las Ofertas de Empleo Público del Servicio Andaluz de Salud con un máximo de tres convocatorias, para el acceso a plazas de la misma categoría y, en su caso, especialidad, convocadas a partir del 28 de octubre de 2005, fecha de publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía del Pacto de Mesa Sectorial de Sanidad sobre sistema de selección de personal estatutario temporal para puestos básicos en el Servicio Andaluz de Salud: 3,00 puntos por cada una (máximo 9,00 puntos)”.

La baremación de estos méritos, de acuerdo con dicha normativa y las bases de la correspondiente convocatoria, se realizan por las Comisiones de Valoración, que son los órganos competentes para realizar dicha baremación de méritos y cotejar la autenticidad de los documentos presentados, además de valorar los méritos conforme a los mismos.

Sin perjuicio de ello, como esa Administración indica en su informe, tanto la Dirección General de Personal como la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad, “están prestando atención a aquellas incidencias que puedan encontrarse en la baremación de las candidaturas” y, como resultado de ello, ese Centro Directivo afirma que “ha emitido, en este sentido y en diversas ocasiones, Informes a las Comisiones de Valoración respecto a los procedimientos de actuación y los criterios que han de aplicar en la valoración de los méritos”.

Como constatación de dicho proceder se remiten los informes que, el pasado mes de enero, emitió la Dirección General de Profesionales del SAS, en los que se indican determinadas pautas de actuación que deben seguir las Comisiones de Valoración de estos procesos selectivos en aras de garantizar la mayor objetividad posible en la valoración de los méritos que determinan el orden de prelación de los participantes en los mismos.

Desde un punto de vista formal, la regulación de esta materia, así como las medidas de coordinación y control implantadas consideramos que son adecuadas y, en principio, cumplen con las condiciones que permiten asegurar los principios constitucionales y legales que rigen en materia de acceso al empleo público.

Segunda.- De la discrecionalidad técnica que se reconoce a los órganos de selección y sus límites.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, principios que tienen su recepción en la Administración Autonómica en el art. 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía.

Por lo que se refiere al acceso al empleo público, el art. 55 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, determina el derecho de toda la ciudadanía a acceder a un empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y los previstos en el resto del ordenamiento jurídico, determinándose, en su apartado 2, que dicho acceso se realizará mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales que rigen en esta materia, así como los establecidos en dicho precepto.

Por su parte, Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, se remite a estos principios al determinar el sistema de provisión de plazas de dicho personal, en sus artículos 4 y 29.

En aplicación de dichos principios, se reconoce a las comisiones valoradoras de los procesos selectivos un considerable ámbito de discrecionalidad técnica a la hora de valorar méritos específicos que se contemplen en un determinado proceso selectivo, que viene avalada por reiterada jurisprudencia, como se indica en el informe remitido por esa Dirección General.

Más, reconocida esa libertad de apreciación, tan amplia en razón de su especialización e imparcialidad, la jurisprudencia declara seguidamente que de esa libertad no se deriva que las decisiones de los tribunales calificadores queden al margen de toda posibilidad de control, pues existen elementos controlables que limitan esta regla de la discrecionalidad técnica.

Así, en la recurrente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía 612/2016, de 1 de marzo, tras significar que es reiterada la jurisprudencia que ha señalado que “la interpretación de los baremos de méritos entra dentro del ámbito de la discrecionalidad técnica de los Tribunales calificadores, en cuanto que son efectuadas por especialistas en la materia”, se afirma a continuación que, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, en su sentencia 215/1991, “la disconformidad con el criterio de las Comisiones evaluadoras sólo puede producirse cuando resulta manifiesta la arbitrariedad en la actuación de la Comisión y, por tanto, evidente el desconocimiento del principio de igualdad de mérito y capacidad para el acceso a las funciones públicas consagradas en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución”.

Desde esta perspectiva, también esta Institución comparte la consideración de la referida Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que se reproduce en el informe remitido por esa Administración, en el sentido de que: “Es preciso reconocer que tanto la jurisprudencia como la doctrina han realizado un esfuerzo para que el control judicial de la discrecionalidad sea lo más amplio y efectivo posible, pero no puede olvidarse que ese control puede encontrar límites determinados, en cuestiones que se resuelven con un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo podrá ser establecido por un órgano especializado de la Administración que, en sí, escapa, por su propia naturaleza, al control jurídico que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, que, naturalmente, deben ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, en el ámbito de las cuestiones de legalidad”.

Este criterio, hoy día ya asumido de forma pacífica por la doctrina jurisprudencial, se viene aplicando de modo que la discrecionalidad técnica no puede considerarse, sin más, como “un manto protector” que valida cualquier actuación de las comisiones de valoración, no quedando amparadas aquellas actuaciones de estos órganos técnicos que supongan una extralimitación de la necesaria discrecionalidad que se les reconoce para el cumplimiento de sus cometidos valorativos al separarse de los elementos reglados que deben observar en su actuación, así como de los principios constitucionales (igualdad, mérito y capacidad) que rigen en esta materia.

De modo más concreto, en la reciente Sentencia del Tribunal Supremo 1676/2019, de 4 diciembre, se pronuncia sobre los límites de la discrecionalidad técnica de los órganos de valoración de procesos selectivos, precisando que resultan de aplicación en este ámbito “las habituales técnicas de control de los actos discrecionales en general, a través del control de los aspectos formales del acto, los hechos determinantes, la aplicación de los principios generales del derecho, la desviación de poder, o la proscripción de la arbitrariedad”.

En este sentido, también resulta muy ilustrativa, la Sentencia del Tribunal Constitucional 86/2004 de 10 mayo, que subraya que el control de la arbitrariedad es legítimo respecto de las valoraciones realizadas por tribunales selectivos, afirmando que:

“...«debe recordarse que, frente a la discrecionalidad técnica que ha de reconocerse a los órganos de selección en el marco de ese "prudente y razonable" arbitrio, nunca "excesivo" (STC 48/1998; F.7.a), "las modulaciones que encuentra la plenitud de conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en una 'presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación'. Una presunción iuris tantum , por cierto, de ahí que siempre quepa desvirtuarla 'si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda justificación del criterio adoptado', entre otros motivos por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega (STC 353/1993, F. 3)» (STC73/1998, de 31 de marzo, F. 5)”.

Particularmente aclaratoria en esta materia resulta la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 10 de abril de 2012, que ha dedicado un amplio análisis de la jurisprudencia constitucional y ordinaria sobre el control jurisdiccional de la discrecionalidad técnica. En este proceso, se señala en dicha Sentencia que la fase final de la evolución jurisprudencial en este ámbito la constituye “la definición de cual debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada”. Concluyendo que “a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás”.

Esta matización que introduce la doctrina del Tribunal Supremo sobre el control de la discrecionalidad técnica de las comisiones de valoración tiene también una especial significación en los procesos de baremación objeto de la presente queja, por cuanto, como esa Administración conoce, son numerosas igualmente las denuncias que nos llegan poniendo de manifiesto que, habiendo presentado el recurso correspondiente, no se les ha contestado ni motivado, hasta la fecha, las razones de su desestimación, en su caso.

Por todo ello, como se indica en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de Marzo de 2015 al faltar una motivación que incluya los elementos antes señalados, resulta patente que “no es posible discernir si el juicio técnico plasmado en la puntuación aplicada se movió dentro de los márgenes de apreciación que resultan tolerables en muchas ramas del saber especializado o, por el contrario, respondió a criterios que pudieran resultar no asumibles por ilógicos o carentes de total justificación técnica; como tampoco puede constatarse si ese mismo juicio fue o no igualitario.

Y, por ello, no se ofrecen al interesado los elementos que le resultan imprescindibles para que pueda articular debidamente, con plenitud de su derecho de defensa, la impugnación jurisdiccional que quiera plantear frente a la calificación o puntuación que le haya resultado lesiva para sus intereses.”. Fundamentación que, asimismo, está implícita en la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de diciembre de 2019.

Así pues, cabe concluir que la discrecionalidad técnica de los tribunales es una facultad de la Administración que esta ejerce a través de estos órganos especializados, que se encuentra muy asentada en el Derecho español y reconocida por la globalidad del ordenamiento jurídico regulador de la selección del personal al servicio de las Administraciones públicas, si bien dicha libertad de valoración de los tribunales calificadores es susceptible de revisión por órganos externos a través del control de los aspectos formales del acto, los hechos determinantes, la aplicación de los principios generales del derecho, la desviación de poder, o la proscripción de la arbitrariedad.

Tercera.- La baremación de méritos para el acceso a la Bolsa de Empleo Temporal del SAS.

La valoración del apartado de Otros Méritos en los procesos de acceso a la Bolsa de Empleo Temporal del SAS viene siendo una cuestión controvertida desde hace tiempo que, como ya hemos indicado, motivó el inicio de otra queja de oficio por parte de esta Institución en el año 2013, la 13/342.

En el pormenorizado informe que sobre la problemática que venía generándose con motivo de la baremación de estos méritos se nos remitió por parte de la Dirección General de Profesionales del SAS en el curso de la tramitación de dicha queja, se ponía de manifiesto que:

“Siendo conscientes de la situación generada por la facilidad para publicar con escasos requisitos y asumiendo que el baremo de méritos establecido en el Pacto y en la convocatoria, vincula tanto a la Administración como a las personas partícipes en el proceso de selección temporal, se han dado instrucciones a las Comisiones para que sean rigurosas al tratar la valoración, de este apartado. No hay que olvidar que para rectificar las puntuaciones que se consideran incorrectas es preciso utilizar los medios de reclamación establecidos en vía administrativa, para garantizar la seguridad jurídica de los listados.

Por último, significar que entre las líneas de trabajo de la Comisión Central de control y seguimiento del Pacto de selección temporal se encuentra, precisamente la modificación del baremo respecto de aquellas situaciones que han dado lugar a este tipo de impugnación.

En definitiva, esta Administración está llevando a cabo la oportuna supervisión y control para valorar de la forma más eficaz la validez científica de las publicaciones, velando por el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, así como para garantizar la transparencia y seguridad jurídica en todo el proceso de selección de personal estatutario temporal a través de la Bolsa Única”.

Como se pone de relieve por los apartados transcritos del referido informe, esa Dirección General ya reconocía que la valoración de méritos de este apartado es una cuestión delicada, así como los riesgos que puede reportar para la obligada observancia de los principios generales que rigen en el acceso al empleo público una valoración falta de rigor de los mismos. Consciente de esa situación, desde ese Centro Directivo se nos comunicaba que se habían establecido determinados criterios que permitieran cumplir a las Comisiones de Valoración, con la máxima objetividad y rigor posible, la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el desarrollo de sus cometidos.

Este proceder por parte de esa Administración fue considerado por esta Institución conforme a las normas del ordenamiento jurídico que debían ser observadas en estos procesos. En consecuencia, se procedió al cierre de la actuación de oficio iniciada en el entendimiento de que estos criterios serían matizados y actualizados periódicamente en función de las denuncias más reiteradas que se pudieran ir recibiendo en el desarrollo de los mismos.

En la actualidad, por las quejas recibidas en esta Institución, constatamos igualmente los evidentes riesgos que siguen existiendo de trato desigual a las personas participantes en estos procesos selectivos por la posible valoración irregular de algunos de estos méritos, especialmente de los relacionados con la ponencias y comunicaciones a congresos.

En este sentido, como ya se le señaló a esa Dirección General en nuestra segunda petición de informe, entre las constantes quejas que nos seguían llegando denunciando el modo de proceder de las Comisiones de Valoración, nos llamó especialmente la atención la queja presentada por profesionales de Farmacia Hospitalaria, en las que se indican casos concretos de valoración de méritos que consideran dudosos, así como los méritos que consideran irregularmente valorados: determinados congresos a los que se presume dudosa motivación científica (a título de ejemplo se citaban congresos internacionales que se celebran tres veces al año y que pueden o no ser presenciales); documentos que consideran de carácter interno y que son valorados como publicaciones de residentes de una determinada provincia; o valoración como publicación científica de libros de texto utilizados en academias de preparación del examen de acceso al FIR, entre otros.

Estos hechos, ponen de manifiesto la importancia que tiene la valoración de este apartado de Otros Méritos para la baremación y ordenación de las personas candidatas a la Bolsa Única de Empleo del SAS, y la necesidad de que por parte de esa Administración, en función de las denuncias que vayan recibiendo, tras las indagaciones pertinentes, se establezcan criterios más precisos para facilitar a las Comisiones de Valoración una adecuada baremación de estos méritos.

Del análisis de las quejas que cada año nos llegan por este motivo, comprobamos que periódicamente llegan numerosas denuncias, algunas generales a todos los ámbitos profesionales -como es el caso de la valoración de determinadas comunicaciones y ponencias a congresos- y otras específicas en un determinado sector profesional -como las citadas en el caso de los especialistas de Farmacia Hospitalaria- que coinciden en plantear aspectos novedosos respecto a la aportación de méritos que deberían ser analizados para asegurar la correcta apreciación de los mismos y que requeriría, en nuestra opinión, algún tipo de actuación aclaratoria por parte del órgano o unidad competente en el ámbito de esa Administración sanitaria a fin de asegurar la imprescindible objetividad e igualdad en la valoración de los mismos.

Sin embargo, en los informes que nos ha remitido esa Administración, más allá de remitirse al régimen jurídico por el que se regulan estos procesos y a trasladarnos diversas consideraciones generales sobre los mismos y la necesidad de que desarrollen con arreglo a los principios constitucionales y legales de obligado cumplimiento, en lo que coincidimos plenamente, no encontramos respuestas precisas sobre las cuestiones concretas que planteábamos y las comprobaciones realizadas ante las denuncias recibidas por este motivo.

En dichos informes se reitera el buen hacer de las Comisiones de Valoración, considerando que aplican con “buen criterio” los baremos de méritos establecidos en las Resoluciones reguladoras de esta materia, lo que no ponemos en duda, además de ser conscientes de las dificultades que implica esta considerable tarea. Pero, con independencia de ello, en las circunstancias en que se desenvuelve la función a desarrollar por estos órganos de valoración, consideramos que para el correcto desarrollo de sus cometidos sería oportuno que pudieran disponer de pautas y criterios precisos de actuación ante las denuncias que con carácter más generalizado se van recibiendo en el curso de las distintas convocatorias en relación con aspectos que inciden en la valoración de estos méritos.

Ello no implica, en ningún caso, menoscabar la discrecionalidad técnica que ostentan las Comisiones de Valoración para el desarrollo de sus funciones de evaluación de aspectos especializados que deben ser valorados, con rigor y objetividad, por especialistas en la materia a fin de asegurar la mayor equidad posible en su apreciación a todas las personas participantes en estos procesos. Pero, como ya hemos expuesto en la Consideración anterior, este principio de discrecionalidad técnica es conveniente que quede sujeto a elementos reglados establecidos con carácter previo que permitan controlar la objetividad de la actuación del tribunal valorador y su adecuación a los principios legales a observar en su funcionamiento.

A la hora de analizar y valorar las circunstancias del asunto objeto de la presente queja, queremos poner de manifiesto que esta Institución es consciente de la complejidad de los procesos selectivos a que nos venimos refiriendo, dado el elevado número de participantes en los mismos y los plazos en que tienen que desarrollarse. Y, en este sentido, reconoce y pone en valor los esfuerzos que se vienen realizando desde todas las instancias de esa Administración sanitaria para su ejecución y poder contar con los medios personales necesarios para hacer efectivo el derecho a la salud en nuestra Comunidad Autónoma.

Sin embargo, ello no puede justificar que, en el cumplimiento de este servicio público, no queden efectivamente garantizados otros derechos igualmente reconocidos y protegidos constitucional y estatutariamente, tanto en lo que se refiere a la actuación de las Comisiones de Valoración ante las denuncias recibidas por la baremación de determinados méritos, como a la motivación de las calificaciones y puntuaciones que hayan sido aplicadas por la comisión valoradora al aspirante que así lo solicite.

Es por ello que compartimos con esa Administración las medidas que nos traslada para asegurar el mayor rigor y objetividad en la baremación de méritos para el acceso a la Bolsa Única de Empleo del Servicio Andaluz de Salud, a través de los informes que esa Dirección General remite a las Comisiones de Valoración respecto a los procedimientos de actuación y los criterios que han de aplicar en la valoración de dichos méritos, así como del análisis y negociación del modelo de baremación de méritos que se está produciendo en la Mesa Sectorial.

Confiamos en que esas medidas produzcan resultados efectivos y permitan la adopción de medidas que permitan asegurar una mayor objetividad y rigor en la valoración de los méritos que dan lugar a la prelación de candidatos en estos procesos de selección.

Por todo ello, y de conformidad con lo establecido en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladar a la Dirección General de Personal del Servicio Andaluz de Salud la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Para que, por parte de esa Administración sanitaria, en los ámbitos que proceda, y tras la correspondiente indagación de las incidencias denunciadas en la valoración del apartado de “Otros Méritos” que se establece en la Resolución de 22 de septiembre de 2017 de la Dirección General de Profesionales, correspondiente al periodo de valoración de méritos de 31 de octubre de 2018, se adopten las medidas oportunas y proceda, en su caso, a la oportuna modificación parcial de dicha Resolución, a fin de que las Comisiones de Valoración del proceso de ordenación de la Bolsa de Empleo Temporal del SAS puedan disponer de pautas y criterios precisos para baremar con el mayor rigor y objetividad posible los méritos aportados por las personas candidatas en dicho proceso.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz