Sugerimos cambios normativos para mejorar el papel del denunciante en los temas de consumo

Sugerimos a la Dirección General de Consumo cambios normativos que permitan mejorar el papel del denunciante en el procedimiento sancionador en materia de consumo, así como la modificación de los criterios utilizados para responder a las denuncias de consumidores y sus asociaciones.

ANTECEDENTES

Esta Institución viene poniendo de manifiesto la necesidad de avanzar en la protección de las personas consumidoras, tanto en la mejora de los procedimientos de reclamación como a través de una actuación más contundente de los organismos públicos competentes, especialmente en relación con la prestación de servicios económicos de interés general.

En este sentido hemos indicado en nuestros Informes Anuales al Parlamento andaluz que muchas de las quejas que recibimos traducen la impotencia de las personas consumidoras ante los excesos cometidos por las empresas prestadoras de servicios y la dificultad de acudir a un mecanismo que pueda restituirles adecuadamente sus derechos, sin necesidad de acudir al lento y costoso procedimiento judicial.

En particular consideramos necesario seguir avanzando en los mecanismos de mediación como fórmulas de satisfacción extrajudicial de conflictos, así como en la implementación de procedimientos de decisión administrativa vinculante sobre determinados servicios económicos de interés general.

Igualmente venimos solicitando el oportuno refuerzo de la actuación inspectora y sancionadora de las Administraciones competentes, de modo que no queden impunes las vulneraciones de la normativa de aplicación o no resulte económicamente ventajoso su incumplimiento.

Con respecto a esta última cuestión precisamente desarrollábamos una investigación de oficio ante los Servicios de Consumo de la Junta de Andalucía relacionada con el ejercicio de su potestad sancionadora (queja 14/4486).

Esta investigación ha dado lugar a una Resolución dirigida a esa Dirección General de Consumo mediante la que trasladamos propuestas que consideramos mejorarán la capacidad sancionadora de los Servicios de Consumo. Confiamos que la adopción de las medidas comprometidas en aceptación de la Resolución logren una mayor garantía de los derechos de las personas consumidoras.

Un aspecto por el que preguntábamos durante dicha investigación, y que no ha sido objeto de esta Resolución, estaba relacionado con la información que se facilita a la persona denunciante sobre las actuaciones desarrolladas tras la denuncia.

El papel que ocupa el denunciante en el procedimiento administrativo sancionador nos ha parecido que merecía de un especial pronunciamiento por parte de esta Institución, por lo que ahora nos dedicamos a este asunto con la tramitación de la presente queja.

Las respuestas obtenidas de los ocho Servicios de Consumo a la mencionada pregunta se ajustaban a lo establecido en la normativa entonces vigente. Así, indicaban que al denunciante se le comunicaba el inicio de expediente sancionador o el archivo de actuaciones, de acuerdo con el art. 11.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

Según este precepto, el denunciante únicamente tenía derecho a recibir una comunicación informativa sobre el inicio o no de procedimiento contra la empresa denunciada, siempre que la denuncia fuese acompañada de una solicitud de inicio de expediente sancionador.

Sin embargo, esta norma no ha resultado un obstáculo para que una paulatina jurisprudencia fuese ampliando el papel del denunciante si la resolución que se dicte puede afectar a su esfera jurídica.

En estos casos ha entendido la jurisprudencia que el denunciante “cualificado” ostentaba la condición de interesado en el procedimiento sancionador y, consiguientemente, le correspondían los mismos derechos.

En cualquier caso la misma jurisprudencia ha señalado que debía analizarse caso por caso si concurre el interés legítimo alegado por el denunciante para personarse en el procedimiento y poder otorgarle la condición de interesado.

Pese a ello, la nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que entró en vigor en octubre de 2016, ha supuesto un paso atrás en la regulación del papel que ocupa el denunciante dentro del procedimiento administrativo sancionador.

Se establece ahora, expresamente y como regla general, que la presentación de denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado (art. 62.5).

La única obligación que la ley impone a la Administración es notificar al denunciante la decisión que adopte si la denuncia invoca un perjuicio en el patrimonio de la propia Administración (art. 62.3). Sólo se comunicará el acuerdo de iniciación al denunciante en caso de que las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean (art. 64.1).

En este sentido hemos recibido respuestas de la Administración de consumo durante la tramitación de varias quejas del año 2017 que ponen de manifiesto la adopción de este nuevo criterio general (quejas 17/1020, 17/3990 y 17/4336).

A través de dichas quejas hemos conocido que la Asesoría Jurídica de la Consejería de Salud ha emitido informe AAPI00080/16 señalando que los artículos 62.5 y 64.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común impiden facilitar cualquier información sobre la denuncia al denunciante.

En consecuencia, los Servicios de Consumo estarían limitándose a remitir un acuse de recibo de la denuncia, y en ocasiones ni siquiera eso.

Con frecuencia hemos observado que se produce una respuesta del Servicio de Consumo que se limita a indicar que se incluirá la denuncia en sus actuaciones programadas y de oficio, y que éstas no concluirán con una reparación o restitución económica para el denunciante.

Por otra parte, abordamos la perspectiva de las asociaciones de consumidores y usuarios como posibles denunciantes en defensa de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores.

Este asunto ya fue objeto de nuestro pronunciamiento mediante Resolución de fecha 27/10/2010, dirigida a la Dirección General de Consumo en la tramitación del expediente de queja 10/3544.

Solicitábamos entonces que se notificara a las asociaciones de consumidores tanto el acto administrativo de iniciación o no del procedimiento sancionador como la resolución finalizadora del mismo. Valorábamos que, aunque no se las pudiera considerar como interesadas en el procedimiento sancionador, sí al menos como denunciantes cualificadas en atención a sus fines sociales.

Sobre este particular pusimos de manifiesto la existencia de regulaciones autonómicas sobre el propio procedimiento de ejercicio de la potestad sancionadora que reconocían expresamente el derecho del denunciante a ser notificado y conocer tanto la apertura o no del procedimiento, como la resolución que lo ponga fin.

La Recomendación pretendía dar respuesta a varias quejas en las que una asociación de consumidores reclamaba su derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimientos sancionadores iniciados como consecuencia de su previa denuncia, así como el contenido de la resolución finalizadora del procedimiento.

Dicha Recomendación fue rechazada expresamente por esa Administración, señalando que debía atender a las circunstancias de cada caso concreto para considerar o no a las asociaciones de consumidores como parte interesada en el procedimiento sancionador, de acuerdo con el concepto de interés legítimo y de beneficio/perjuicio de su resultado en la esfera de la asociación y/o de sus asociados. Consideraba que solo procedería asignarles la condición de interesado cuando la imposición de la sanción pudiera causar beneficio o perjuicio a los miembros de la asociación.

Ante esta negativa, y dado que carecemos de poderes coercitivos, acordamos remitir el asunto al Defensor del Pueblo estatal planteando si podría realizar actuaciones que permitiesen homogeneizar criterios y garantizar la igualdad de derechos de los denunciantes y, en particular de las asociaciones de consumidores y usuarios, en el procedimiento sancionador, en todo el territorio del Estado (queja 11/2986).

Como resultado de esta petición dicha defensoría tramitó expediente 11016325 e inició actuaciones ante el Instituto Nacional de Consumo que permitieron avanzar en la consideración de las asociaciones de consumidores, titulares de intereses colectivos o difusos, como interesadas en el procedimiento sancionador sin necesidad de invocar un beneficio o perjuicio directo derivado de la resolución.

No obstante, también se llegó a la conclusión de que no era posible ofrecer respuestas generales, ni positivas ni negativas, respecto a la apreciación de la concurrencia de su interés legítimo. Consideraba dicho organismo que exige de un análisis casuístico sobre la identidad relacional entre el fin asociativo y la naturaleza de la infracción denunciada.

En otras quejas posteriores promovidas por asociaciones de consumidores hemos observado que los Servicios de Consumo han mantenido el criterio definido por la Dirección General de Consumo a la hora de responder a sus denuncias.

Así, en la queja 13/671 una asociación de consumidores planteaba su interés por conocer el resultado de la denuncia formulada en representación de un socio contra determinado establecimiento, por incumplimiento del deber de proporcionar hoja de reclamaciones.

Desde el Servicio de Consumo que recibió la denuncia se indicó que no estaba prevista la comunicación de la resolución sancionadora al denunciante y que se había cumplido con la obligación reglamentaria de notificar el acuerdo de inicio del procedimiento.

La asociación, sin embargo, defendía su condición de interesado en dicho procedimiento sancionador como titular de un interés legítimo, siendo éste la defensa de los derechos generales, colectivos o difusos de los consumidores.

Este argumento presenta mayor peso cuando se ponen de manifiesto incumplimientos a la normativa de consumo que redundan en perjuicio de determinados colectivos o, incluso, de toda la población.

Es el caso de la queja 16/6427, mediante la que la asociación de consumidores nos trasladaba su disconformidad con la respuesta ofrecida por la Dirección General de Consumo en el expediente sancionador instruido frente a Endesa por cobrar precios de alquiler de contadores superiores a los autorizados.

Con fecha 13 de septiembre de 2016, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía hizo público el acuerdo por el que sancionaba a la distribuidora al introducir cláusulas abusivas en sus contratos de contadores con posibilidad de telegestión y cobrar por servicios no prestados.

El correspondiente procedimiento sancionador se inició precisamente a raíz de la denuncia formulada por la asociación de consumidores, con fecha 5 de noviembre de 2014, respecto de la cual únicamente se les comunicó su apertura en octubre de 2015.

Con fecha 16 de septiembre de 2016 la asociación de consumidores solicitó que se le diese traslado de la resolución recaída en su integridad, por ostentar la representación de intereses colectivos afectados y con objeto de hacer valer los intereses de miles de consumidores afectados. En el mismo escrito se solicitó información sobre las medidas adoptadas y sobre el procedimiento que se seguiría para instar a Endesa a la devolución de las cantidades indebidamente cobradas.

En respuesta a dicha solicitud, la Dirección General de Consumo indicaba a la asociación de consumidores que como denunciante no ostentaba la condición de interesado en el procedimiento. Para ello le exigía acreditar un interés legítimo, basado en que la resolución causase un beneficio o perjuicio directo y real al grupo. Para que esto ocurriese el importe de la multa habría de repercutir en la esfera patrimonial de los miembros de la asociación, lo que no ocurría con la sanción impuesta a Endesa, que se ingresaría en la Tesorería de la Junta de Andalucía.

Manifestaba su disconformidad la asociación de consumidores con esta decisión administrativa al entender que la resolución no permitía la protección eficaz de los derechos de los consumidores al impedirles acceder a información completa para ejercer sus derechos. Destacaba como la resolución afectaba a miles de consumidores a quienes se había cobrado cantidades de más en concepto de alquiler de contadores de telegestión. De este modo denunciaba que se negaba el acceso a una resolución que afectaba a la situación de miles de consumidores andaluces, en la esfera de sus intereses económicos, y en el reconocimiento de sus derechos en relación con suministros esenciales.

Más recientemente, en la tramitación de la queja 17/4208 hemos podido conocer que el Servicio de Consumo que recibió la denuncia de la asociación de consumidores por publicidad engañosa de un aceite le contestaba que no tenía la condición de interesada en el procedimiento.

Nuevamente se acudía al informe AAPI00080/16 de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Salud para justificar dicha respuesta. Éste indica que las asociaciones de consumidores carecen de la condición de interesado en el procedimiento, por lo que no cabe informarles ni de la iniciación de un posible expediente sancionador ni del desarrollo y finalización del mismo por no tener un interés legítimo en el desarrollo del expediente más allá del interés “difuso” en el respeto de las leyes.

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre el papel del denunciante en el procedimiento sancionador.

Como hemos señalado, la normativa vigente hasta octubre de 2016 establecía el derecho del denunciante a recibir una comunicación administrativa en la que se le informase del inicio o no de un procedimiento sancionador a raíz de su petición en tal sentido (art. 11.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora).

Esta norma básica no fue obstáculo para que algunas Comunidades Autónomas reconociesen el derecho del denunciante a conocer igualmente la resolución que pusiera fin al procedimiento sancionador. Así lo han recogido expresamente las siguientes normas autonómicas:

-Decreto 9/1994, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento sobre procedimientos sancionadores seguidos por la Comunidad Autónoma de Extremadura (art. 15.3);

-Decreto 14/1994, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento a seguir por la Administración de la Comunidad Autónoma de Baleares en el ejercicio de la potestad sancionadora (art. 6.4);

-Decreto 189/1994, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento Sancionador de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (art. 13.2);

-Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco (art. 34.4);

-Decreto 245/2000, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid (art. 13.4);

-Decreto 28/2001, de 30 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Comunidad Autónoma de Aragón (art. 16.4).

Por otra parte, la jurisprudencia generada en torno al Reglamento estatal para el ejercicio de la potestad sancionadora ha permitido convertir en interesado en el procedimiento al denunciante “cualificado”, cuando la imposición de una sanción podía producir un efecto positivo en su esfera jurídica por otorgarle un beneficio directo o eliminar una carga o gravamen que estuviese soportando.

Transcribimos aquí el pronunciamiento del Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de diciembre de 2008, señalando algunos criterios que conforman doctrina jurisprudencial sobre la legitimación en materia sancionadora y respecto de los denunciantes:

«Así se señala de manera reiterada, que se trata de justificar la existencia de esa utilidad, posición de ventaja o beneficio real, o más concretamente, si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen, en esa esfera (S. 23-5-2003, 28-11-2003, 30-11-2005, entre otras).

Que por ello el problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, siendo preciso examinar en cada uno de ellos el concreto interés legítimo que justifique la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue (SS. 21-11-2005, 30-11-2005), señalando la sentencia de 3 de noviembre de 2005 que: "el Tribunal Supremo, entre otras muchas (STS de 30 de enero de 2001) "ha venido a expresar que, partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga, siendo la clave para determinar si existe o no ese interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución... el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés". En el mismo sentido la sentencia de 11 de abril de 2006 indica que: "en el ámbito de los procedimientos sancionadores no es posible dar normas de carácter general en relación con la legitimación, sino que hay que atender al examen de cada caso. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, Sentencia de 14 de diciembre de 2005 -recurso directo 101/2004).

No obstante, la jurisprudencia identifica en tales sentencias el alcance de ese interés legítimo del denunciante, considerando como tal en la sentencia que acabamos de referir el reconocimiento de daños o derecho a indemnizaciones y entendiendo que no tiene tal consideración la alegación de que “la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés” (S. 3-11-2005 antes reproducida), o como dice la sentencia de 23 de mayo de 2003 “no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés, lo que constituiría una petición de principio”, señalando la de 26 de noviembre de 2002 que: “el denunciante ni es titular de un derecho subjetivo a obtener una sanción contra los denunciados, ni puede reconocérselo un interés legítimo a que prospere su denuncia, derecho e interés que son los presupuestos que configuran la legitimación, a tenor del artículo 24.1 de la Constitución y del art. 31 de la Ley 30/92, sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante,...”»

Nos interesa destacar la más reciente sentencia, de 19 de octubre de 2015, en la que el alto Tribunal señala que el beneficio que el denunciante alega como interés legítimo no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras como la de cese en la conducta infractora que le perjudica:

«Con base a esta jurisprudencia no puede negarse, a priori, que el denunciante de una conducta contraria a la defensa de la competencia ostente legitimación para impugnar en sede contencioso-administrativo la resolución administrativa que acuerde el archivo del procedimiento por no apreciar indicios de infracción, siempre que se aprecie en aquel un interés legítimo en que se investiguen los hechos denunciados y eventualmente se aprecie la existencia de una infracción y la imposición de una sanción que puede reportarle un efecto positivo en su esfera jurídica o puede eliminar una carga o gravamen que sobre él pese. Ventaja que no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios causados por la conducta denunciada, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras en defensa de la competencia, como las destinadas a acordar el cese de la conducta infractora que le perjudica.»

En el caso enjuiciado, el Tribunal apreció la existencia de un interés legítimo de la asociación de concesionarios de vehículos denunciante para impugnar el archivo de un procedimiento por parte de la CNMC tras haber denunciado una conducta cuya investigación y eventual sanción le podía reportar ventajas competitivas caso de suprimirse o limitarse las conductas que limitaban su capacidad de actuación en el mercado de la financiación.

Lo que queda claro es que, en cada caso, debe la Administración analizar si concurre el interés legítimo alegado por el denunciante para poder otorgarle la condición de interesado en el procedimiento.

Como consecuencia de que este denunciante “cualificado” ostenta la condición de interesado en el procedimiento sancionador le corresponden los mismos derechos, esto es, los que venían establecidos por el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Fundamentalmente, y en la medida que le permiten defender sus derechos e intereses legítimos, contará con el derecho a conocer su estado de tramitación del procedimiento, el derecho a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el expediente, así como el derecho a formular alegaciones y a aportar documentos.

La situación descrita ha quedado sustancialmente modificada con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), pues ahora se establece como regla general que la presentación de denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado y la única obligación que se impone a la Administración es notificar al denunciante la decisión que adopte si la denuncia invoca un perjuicio en el patrimonio de la propia Administración (art. 62.3 y 5). Sólo se comunicará el acuerdo de iniciación al denunciante en caso de que las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean (art. 64.1).

Esta Institución coincide con las voces críticas que han señalado que la ley ha obviado la jurisprudencia antes señalada en torno al denunciante cualificado, evitando su regulación, e incluso, optando por una concepción restrictiva de la denuncia como acto de comunicación a la Administración de la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo (art. 62.1 LPAC).

Aunque se establezca como regla general lo contrario (el denunciante no es interesado), entendemos que sigue resultando procedente la valoración casuística de cuándo concurre un interés legítimo del denunciante para otorgarle los derechos inherentes a cualquier interesado.

Dichos derechos aparecen ahora regulados en el artículo 53 LPAC, de contenido similar a la regulación anterior: derecho de acceso, derecho a obtener copia, a formular alegaciones y aportar documentos...

En defensa de esta postura entendemos que cabe acudir a las previsiones de la LPAC en torno a la terminación del procedimiento administrativo sancionador, al hacer referencia a la necesidad de adoptar una resolución expresa acerca de la reposición de la situación alterada o la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción (art. 85.3).

Del mismo modo, el artículo 28.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público hace referencia a la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados.

El mismo precepto establece el régimen de indemnización de daños y perjuicios en ejercicio de la potestad sancionadora con carácter obligatorio: «será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora», mientras que la anterior ley hacía referencia a la misma en términos de posibilidad «la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente» (art. 130.2 Ley 30/1992).

Asimismo, incorpora expresamente la posibilidad de reclamar el pago de la indemnización mediante el apremio sobre el patrimonio previsto en el artículo 101 LPAC.

El “denunciante cualificado” lógicamente no puede quedar ajeno a esta decisión administrativa, por lo que estaría más que justificada su participación durante la tramitación del procedimiento sancionador como interesado.

De acuerdo con estas apreciaciones, estimamos oportuno que los Servicios de Consumo valoren la posible condición de interesado del denunciante cuando la sanción pueda producir un beneficio/perjuicio en su esfera jurídica, según ha definido la jurisprudencia antes señalada.

Recordemos que dicha jurisprudencia también ha señalado que incumbe su alegación y prueba al denunciante que se arrogue un interés legítimo, por lo que no estamos solicitando un análisis a cargo de la Administración de si la resolución que dicte pudiera afectar a la esfera jurídica del denunciante. Por contra se trataría de comprobar si el interés legítimo alegado queda suficientemente justificado y puede constatarse.

No puede olvidarse que dicho interés no queda restringido a la posibilidad de obtener una reparación de daños y perjuicios, sino que puede concretarse en la adopción de medidas correctoras impuestas por la Administración, como la de cese en la conducta infractora, que redunden igualmente en beneficio del denunciante.

Valoramos que unas instrucciones de la Dirección General de Consumo que recogiesen los criterios sentados por la doctrina jurisprudencial permitirían facilitar la tarea de los Servicios de Consumo e, indirectamente, el ejercicio de sus derechos a los denunciantes cualificados.

Con independencia de lo anterior, el artículo 64.1 LPAC deja abierta la puerta a la posibilidad de comunicar al denunciante la incoación del expediente sancionador «cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean».

Esta Institución considera que las peculiaridades del procedimiento administrativo sancionador en materia de consumo aconsejan contar con una regulación propia en tal sentido.

Tal peculiaridad no es otra que la pluralidad de personas consumidoras a las que puede perjudicar la misma infracción y, en particular, la naturaleza de los bienes e intereses que se protegen cuando se trata de la prestación de servicios económicos de interés general.

En consecuencia estimamos necesaria una modificación del título II de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía, para incorporar la obligación de comunicar a toda persona denunciante la incoación del procedimiento sancionador, tal como hasta ahora venía realizándose.

Del mismo modo consideramos oportuno aprovechar la ocasión para acoger una regulación similar a la establecida por otras Comunidades Autónomas, añadiendo la comunicación de la resolución sancionadora.

Segunda.- Sobre la consideración de las asociaciones de consumidores como denunciante cualificado para defensa de intereses colectivos o difusos.

Las asociaciones de consumidores tienen encomendada por ley la defensa de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores.

Por ello muestran especial interés en promover la actuación sancionadora de la Administración competente, mediante la denuncia de vulneraciones de los derechos de los consumidores y usuarios.

No se colocan en la misma posición que un denunciante cualquiera que pudiera tener interés en la protección de la legalidad sino que pretenden que la Administración sancione los hechos e impida su reiteración y adopte las medidas necesarias para la reposición de la situación alterada, en beneficio de los intereses colectivos y difusos que protegen.

Por lógica, sólo teniendo acceso al procedimiento sancionador pueden comprobar la eficacia de su denuncia y, en su caso, la represión administrativa de la conducta contraria a los intereses de los consumidores y usuarios.

De modo particular se pone de manifiesto cuando con la obtención de una resolución sancionadora se pretende también la reposición de la situación alterada o la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por la infracción.

En el marco de la regulación del procedimiento sancionador anterior a la LPAC, esta Institución formuló una Resolución a la Dirección General de Consumo para posibilitar que, en los procedimientos sancionadores en materia de consumo iniciados por denuncia de una asociación de consumidores y usuarios, se les notificase tanto el acto administrativo de iniciación o no del procedimiento, como la resolución finalizadora del mismo (queja 10/3544).

Apelábamos entonces a una adecuada sensibilidad administrativa respecto de la labor que las asociaciones de consumidores desempeñan en la defensa de los intereses colectivos y difusos y, como colaboradoras prácticas de la Administración en la defensa de la legalidad vigente, considerando que ello debía traducirse en el reconocimiento de su derecho a conocer el resultado de su denuncia.

No obstante, la Dirección General de Consumo rechazó tal petición basándose en el informe 21/2011-F de la Letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía en la Consejería de Salud, según el cual, para considerar a una asociación de consumidores como parte interesada en un procedimiento sancionador debe acreditar un interés legítimo en cada caso concreto. Para ello sería necesario que la resolución causara un beneficio o perjuicio directo y real al grupo, es decir, que pueda afectar a alguno/s o todos sus miembros. Concluía el informe que cuando quede acreditado que la imposición de la sanción puede causar beneficio o perjuicio a los miembros de la asociación se permitirá la participación en el procedimiento sancionador, con todos los derechos asignados a los interesados.

Este sería entonces el criterio aplicado por los Servicios de Consumo tras la recepción de denuncias por parte de asociaciones de consumidores.

Como ejemplo más reciente ya hemos mencionado la respuesta ofrecida a la asociación de consumidores en la tramitación de su denuncia contra Endesa por cobrar precios de alquiler de contadores superiores a los autorizados cuando no están integrados en el sistema de telegestión. A la asociación denunciante le interesaba no sólo que la infracción consistente en el cobro de servicios no prestados fuese sancionada, sino también que se instara a Endesa a la devolución de las cantidades indebidamente cobradas a la clientela afectada.

Sin embargo, la Administración consideró que la asociación no tenía interés legítimo ya que el importe de la multa habría de repercutir en la esfera patrimonial de los miembros de la Asociación, lo que no ocurre con la sanción impuesta.

La paradoja en este caso es que la resolución sancionadora incluso ordenaba el comiso del beneficio obtenido por la eléctrica, cuyo importe iría a la Tesorería de la Junta de Andalucía, pero ninguna de las personas afectadas por el cobro considerado ilícito habría recuperado los pagos indebidos como solicitaba la asociación de consumidores.

Tras la aprobación de la LPAC, el informe AAPI00080/16 del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía pone de manifiesto que las asociaciones de consumidores carecen de la condición de interesado en el procedimiento, por no tener un interés legítimo en el desarrollo del expediente más allá del interés “difuso” en el respeto de las leyes. En consecuencia no cabe informarles ni de la iniciación de un posible expediente sancionador ni del desarrollo y finalización del mismo.

En la tramitación de la queja 17/4208, el Servicio de Consumo afectado pone de manifiesto que dicho informe jurídico “es vinculante para la administración que debe seguir ese criterio hasta tanto no se modifique la consideración de las mismas por vía legal”.

Ante este panorama nuevamente consideramos de interés reclamar un tratamiento distinto para las denuncias que formulen las asociaciones de consumidores en defensa de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores.

La trascendencia de su consideración como parte interesada en el procedimiento sancionador se refleja en la posibilidad de intervenir planteando cuantas cuestiones sean de interés en la defensa de los derechos e intereses de los consumidores.

Una de estas cuestiones puede ser la devolución de cobros indebidos, como hemos señalado en el caso de los precios cobrados por los contadores no integrados en el sistema de telegestión. También la reposición de la situación alterada con la infracción o la indemnización de daños producidos.

Esta posibilidad está contemplada en el artículo 13 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de las Personas Consumidoras y Usuarias de Andalucía (LDPCUA), que debe ponerse en relación con los artículos 85.3 LPAC y 28.2 de la Ley 40/2015, tal como hemos señalado en la primera de las Consideraciones que sustentan la presente Resolución.

En cuanto a la posible condición de las asociaciones de consumidores como interesadas en el procedimiento sancionador, más allá de un interés “difuso”, consideramos oportuno ofrecer argumentos que permitan una nueva valoración por parte de la Administración de consumo.

Partimos de la inclusión en el concepto de interesado del artículo 4 LPAC a las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales. Señala expresamente que «serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca».

Los artículos 23.1, 24.1 y 37.c del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (TRLDCU), definen a las organizaciones de consumidores por su finalidad de defensa de los derechos e intereses legítimos de los consumidores y les reconocen legitimación para actuar en representación de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores.

En parecidos términos se pronuncian los artículos 29.1 y 31.1 LDPCUA.

Hasta el momento estas referencias no han sido suficientes para la Administración de consumo, por entender que no existía un reconocimiento explícito legal de su legitimación para actuar en el procedimiento administrativo sancionador en calidad de “interesado”, sin perjuicio de su habilitación para el ejercicio de acciones judiciales en defensa de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores.

Sin embargo, existe una corriente jurisprudencial que sostiene que la defensa de intereses colectivos o difusos de determinadas asociaciones se configura como particular modalidad de interés legítimo.

Para su exposición acudimos a la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2017, dictada en recurso de casación núm. 1783/2015 cuyo objeto era la impugnación de resoluciones administrativas que no reconocen la legitimación de una Fundación ecologista en un procedimiento sancionador tras haberse producido una serie de vertidos en el medio marino.

La sentencia contiene una breve reseña de la evolución jurisprudencial, en particular sobre la legitimación y el alcance de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006 (por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente), la acción popular en materia medioambiental y las personas legitimadas para ejercer dicha acción.

En sus FFJJ 4 y 5 describe la evolución del concepto de “interés legítimo”, destacando que una estrecha concepción de éste abonó una consolidada y abundante línea jurisprudencial que rechazaba en el procedimiento administrativo sancionador la existencia de otro interesado distinto de aquel al que se imputaba la infracción y, en consecuencia, la presencia de cualquier sujeto, incluidos aquellos que pudieran considerarse titulares de un interés colectivo.

Sin embargo no puede olvidarse la posible presencia en el procedimiento administrativo sancionador de entidades portadoras de intereses supraindividuales. Así, señala que la legislación administrativa empezó a admitir en abstracto que en el procedimiento administrativo sancionador pudieran existir otros interesados, además, del presunto infractor, y entre aquellos nadie más cualificado que los portadores de intereses supraindividuales en dicho procedimiento.

Por referencia a la STS de 25 de junio de 2008 (recurso de casación núm. 905/2007) recuerda que la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española, y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia en el que las asociaciones -como la recurrente- se encuentran investidas de un especial interés legítimo colectivo. Entiende al alto Tribunal que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna.

Concluye el TS (FJ 6) que no tiene sentido que si la Ley 27/2006 permite la impugnación por la Fundación ecologista de una resolución administrativa que culmina un procedimiento sancionador por vulnerar la legislación medioambiental, no permita que dicha entidad sea parte en el procedimiento donde se ventila ese asunto lo que, a su vez, imposibilitaría su impugnación al no recibir la notificación de la resolución.

Las consideraciones expuestas entendemos que deberían ser trasladables al ámbito del consumo y, de modo particular, cuando se trate de la prestación de servicios económicos de interés general (suministros esenciales, servicios de telecomunicaciones, servicios financieros básicos...) por la especial naturaleza de los bienes e intereses que se trata de proteger.

Ya hemos señalado que las infracciones en esta materia pueden perjudicar a una pluralidad de personas consumidoras, cuya mejor protección entendemos debe acompañarse necesariamente de la reposición de la situación alterada o la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados.

Cuando una asociación de consumidores actúa en representación de uno o varios socios entendemos que habrá que valorar la condición de “denunciante cualificado” de esta/s persona/s para permitir o no su participación en el procedimiento sancionador en calidad de “interesado”, de acuerdo con lo expuesto en la primera de las consideraciones de esta Resolución.

Pero cuando las asociaciones de consumidores actúan en defensa de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores entendemos que habría que acudir a la habilitación legal contenida en el artículo 4 LPAC, puesta en relación con la normativa de consumo.

Esta normativa (TRLDCU y LDPCUA) señala que los fines de las asociaciones de consumidores serán, entre otros, la defensa de los intereses colectivos de los ciudadanos en cuanto a su condición de consumidores en general. En consecuencia, les reconoce legitimación para actuar, en vía judicial y extrajudicial, en representación de los intereses colectivos de los consumidores en general.

La Ley de Enjuiciamiento Civil reconoce expresamente a las asociaciones de consumidores y usuarios representativas su legitimación para demandar en juicio la defensa de los intereses difusos de una pluralidad de consumidores o usuarios indeterminada o de difícil determinación (art. 11.3).

Esta asignación a las asociaciones representativas de la posible representación en juicio de los intereses difusos de los consumidores debería tener su reflejo en el procedimiento administrativo sancionador en la medida que pueden quedar “afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna” (en palabras del TS sobre las asociaciones de defensa del medioambiente).

Su condición de “denunciante cualificado” habría de valorarse de acuerdo con los intereses colectivos o difusos cuya protección se reclama a la Administración mediante el ejercicio de su potestad sancionadora. De este modo, si la resolución que se dicte pudiera afectar a tales intereses habría de admitirse que formen parte del procedimiento.

Utilizando nuevamente los términos del TS adaptados a la materia que nos ocupa, el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad obliga a configurar un ámbito de legitimación en el que las asociaciones de consumidores se encuentran investidas de un especial interés legítimo colectivo.

También nos parece oportuno acudir a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en torno al derecho a la tutela judicial efectiva, desde la perspectiva del acceso a la jurisdicción.

Este Tribunal ha reconocido expresamente la legitimación activa de las asociaciones de consumidores y usuarios tanto cuando ejercen acciones en defensa de los derechos o intereses generales, colectivos o difusos, de sus asociados, como cuando actúa en defensa de un asociado concreto, siempre que la controversia afecte a los derechos e intereses del asociado en su condición de consumidor o usuario (Cita efectuada en la STC 217/2007, de 8 de octubre de 2007, por referencia a las SSTC 73/2004, de 22 de abril, FFJJ 4 y 5; y 219/2005, de 12 de septiembre, FFJJ 2 y 3).

En ejercicio de sus funciones, una de las tareas del Tribunal Constitucional en amparo del derecho a la tutela judicial efectiva se dirige a censurar aquellas apreciaciones judiciales de falta de legitimación que carezcan de base legal o supongan una interpretación arbitraria, irrazonable o excesivamente restrictiva de la disposición legal aplicable al caso contraria a la efectividad del derecho fundamental (STC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3).

A este respecto tiene declarado que «pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales... no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican» (por todas, STC 220/2001, de 31 de octubre, FJ 4 y doctrina allí citada).

Tercera.- Sobre la concurrencia del derecho de acceso a la información pública y los principios de transparencia y buen gobierno.

Debemos tener en cuenta que la petición de acceso a documentos del procedimiento sancionador que efectúe cualquier denunciante podría tener amparo en el derecho de acceso a la información pública, regulado por Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), así como por la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA).

Por información pública se entienden los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones (art. 2 LTPA).

De acuerdo con los principios de transparencia y libre acceso, toda la información pública es en principio accesible a cualquier persona y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley (art. 6.a y b LTPA).

Entre los límites legales al ejercicio de este derecho se hace referencia a un posible perjuicio a la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios o bien a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control (art. 14 LTAIBG).

Si la Administración entiende que pudiera concurrir alguna de estas circunstancias, debe justificarlo en su resolución denegatoria de la petición de acceso formulada.

En este sentido, la normativa de transparencia establece que la aplicación de límites al derecho de acceso a la información pública será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso (art. 14.2 LTAIBG y art. 25.3 LTPA)

No basta pues con una mera remisión a los límites legales sin efectuar una valoración particular que concluya que la protección de esos intereses impide el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

En palabras del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (expediente de reclamación R/0044/2017, con cita del expediente R/0013/2016):

Es criterio ya asentado de este Consejo que los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, no se aplican directamente, sino que, de acuerdo con la literalidad del texto de su apartado 1, “podrán” ser aplicados. De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos, sino que su aplicación deberá estar ligada con la protección concreta de un interés legítimo.

En este sentido, por lo tanto, su aplicación no será en ningún caso automática, sino que, antes al contrario, deberá analizarse si la concesión del acceso a la información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional del límite, atendiendo a las circunstancias del caso concreto y, especialmente, a la posible existencia de un interés superior que, aún produciéndose un daño, justifique la publicidad o el acceso (test del interés).

(…)

En el presente caso, la CNMV está sometida más que al secreto profesional, al deber de confidencialidad respecto de las informaciones o datos conocidos en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, ello no impide dar la información que se le solicita, dejando al margen del conocimiento de terceros aquella que se considera que afecta a la esfera de derechos o intereses del imputado en los procedimientos sancionadores tramitados, en este caso Barclays Bank, S.A., por ser información estrictamente confidencial.

Esta posibilidad está contemplada en el artículo 16 de la LTAIBG, que señala que En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la información ha sido omitida.

Cuando nos encontramos ante un procedimiento sancionador entendemos que el rechazo de una solicitud de acceso no es admisible mediante una remisión genérica al perjuicio a la investigación de la posible infracción administrativa o a las funciones de inspección y control, si no se concreta dicho perjuicio.

Únicamente estará justificado el rechazo a la solicitud de acceso si se acredita que la correcta investigación de la infracción pudiera verse perjudicada por la divulgación de la información.

Para abundar en este idea nos remitimos a una resolución dictada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (expediente de reclamación R/0044/2017). El objeto de la solicitud era la copia de un expediente sancionador de la CNMV frente a Banco Popular, que dio lugar a resolución sancionadora por infracción muy grave, publicada en B.O.E.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno puso de manifiesto que el expediente sobre el que versaba la solicitud se refería a un procedimiento sancionador concreto, identificado y cuyo resultado ya era público, sin que pudiera entenderse que quedarían afectadas las funciones de supervisión y control conferidas a la CNMV. Además, se reiteraba en resoluciones precedentes dictadas en reclamaciones idénticas que apuntan que el acceso podría excluir la información que, motivadamente y a juicio de la CNMV incluyera datos confidenciales, mencionando al solicitante esta exclusión.

Nos parece oportuno destacar las siguientes reflexiones contenidas en dicha resolución:

“Debe tenerse en cuenta, además, que la información solicitada entronca directamente con el objetivo de la LTAIBG que aboga por la transparencia de la actuación pública y de rendición de cuentas de la misma, señalado en su Preámbulo considera de relevancia que los ciudadanos conozcan cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones.”

En este sentido tenemos constancia de que la Administración andaluza (Dirección General de Industria Energía y Minas) permitió a la asociación de consumidores el acceso a información que obraba en un expediente informativo abierto a Endesa por cambio del término de potencia de forma generalizada a suministros en baja tensión, tras la denuncia formulada por la asociación.

No obstante se opuso al acceso a determinados documentos en aplicación de los límites referidos a la protección de datos personales y a los intereses económicos y comerciales.

La asociación reclamó ante el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, en cuya resolución (42/2016, de 22 de junio) se contienen reflexiones que nos parecen de interés:

En suma, la incuestionable relevancia pública de la información referente al correcto funcionamiento de este servicio [suministro de energía eléctrica], así como el no menos evidente interés de la ciudadanía en conocer el grado de diligencia y eficacia de la Administración en la detección y, en su caso, sanción de las posibles irregularidades en este ámbito, justifican sobradamente la apertura de la documentación en papel al escrutinio de la opinión pública. Por consiguiente, en contra de lo sostenido por el órgano reclamado en su informe, también ha de poner a disposición del solicitante la información que consta en los folios 30 y 31 del expediente informativo (24/01.11), posteriormente incorporados al expediente de discrepancia (26/34.14) en los folios 36 y 37.

En caso de resoluciones sancionadoras en alguna ocasión se ha denegado el acceso invocando la protección de datos personales y alegando la falta de consentimiento expreso de la persona sancionada (art. 15.1 LTAIBG).

La aplicación de este límite para el acceso a la información sería correcta siempre que se trate de personas físicas y no fuesen posibles la disociación de los datos personales ni el acceso parcial. No obstante, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía ha aclarado en su resolución 091/2016 que las personas jurídicas no son titulares del derecho a la protección de datos personales y, en consecuencia, no resulta de aplicación este límite cuando se pretende obtener alguna información relativa a las mismas.

No podemos olvidar a este respecto que en el ámbito del consumo el ejercicio de las potestades sancionadoras suele recaer sobre empresas o personas jurídicas.

En el supuesto de que concurran otros de los límites contemplados en el art. 14 de la LTAIBG -como puede ser la propiedad intelectual e industrial, art. 24.1.j)- que impidan el acceso a la información a la resolución recaída en el procedimiento sancionador, cabe recordar que deberá justificarse tal circunstancia en la resolución denegatoria y procurar siempre que sea posible conceder el acceso parcial a la información no afectada por el límite argüido (art. 16 LTAIBG).

En caso de que constara expresamente la oposición de la empresa sancionada a que se ofreciera la información, la Administración debería facilitar la información tan pronto como transcurriese el plazo para la interposición del recurso contencioso administrativo o, en caso de interponerse, éste se haya resuelto confirmando el acceso a la misma, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 LTAIBG.

De acuerdo con estas consideraciones, consideramos que el derecho de acceso a las resoluciones dictadas en un procedimiento sancionador no puede impedirse alegando de forma genérica la limitación contenida en el art. 14.1.e) de la LTAIBG -suponer un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios- cuando dicho procedimiento ya ha concluido, bien sea por haberse acordado la no incoación del procedimiento sancionador o por haberse dictado resolución definitiva en el mismo, ya que en tales supuestos difícilmente el acceso a la información podrá suponer perjuicio alguno para la prevención, investigación o sanción del ilícito.

Tampoco cabría oponer como límite para el acceso a estas resoluciones sancionadoras la protección de datos personales contemplada en el art. 15 de la LTAIBG cuando afecten a personas jurídicas, como ocurre en la mayoría de los supuestos objeto de denuncia en el ámbito del consumo, ya que sólo las personas físicas son objeto de la protección de los datos personales.

Todo ello sin perjuicio de la obligada aplicación del resto de límites contemplados en la normativa básica -art. 14 LTAIBG- cuando resultasen procedentes, sin olvidar la posibilidad de otorgar un acceso parcial a aquella información que no resultase afectada por tales límites.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas anteriormente podemos resumir la posición de esta Institución en relación con la cuestión debatida en el presente expediente en los siguientes puntos:

1.- Esta Institución estima necesario contar con una regulación propia del procedimiento administrativo sancionador en materia de consumo, que debe incorporar como obligatoria la comunicación al denunciante de la decisión de inicio o no del expediente sancionador, así como el resultado del dicho procedimiento.

2.- Asimismo considera que los Servicios de Consumo deben valorar en cada caso si concurre un interés legítimo del denunciante para otorgarle los derechos inherentes a cualquier interesado en el marco del procedimiento sancionador, aplicando a tal efecto la jurisprudencia relativa al “denunciante cualificado” y asumiendo que el interés legítimo alegado por el denunciante no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios, sino que puede concretarse en el beneficio derivado de la adopción de medidas correctoras como puede ser el cese en la conducta infractora que le perjudica.

3.- Esta Institución considera que las asociaciones de consumidores y usuarios, cuando actúan en defensa de los intereses difusos de las personas consumidoras, deben ser consideradas como interesados en un procedimiento administrativo sancionador siempre que resulte acreditado que tales intereses pueden quedar afectados por la decisión administrativa que se adopte en dicho procedimiento.

4.- Esta Institución considera que el derecho de acceso a la información pública consagrado en las Leyes de Transparencia posibilita que cualquier persona pueda acceder a los documentos que obren en un procedimiento sancionador, sin que dicho derecho pueda ser limitado salvo en los supuestos legalmente estipulados en la normativa de referencia, que deben ser aplicados siempre de forma restrictiva, previa resolución motivada y procurando el acceso parcial a la información siempre que sea posible.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Que se promueva una modificación legal para incorporar a las normas reguladoras del procedimiento sancionador de consumo la obligación de comunicar al denunciante el acuerdo que se adopte sobre inicio o no del expediente sancionador y, en su caso, la resolución que le ponga fin.

RECOMENDACIÓN 1: Que se dicten unas instrucciones que permitan a los Servicios de Consumo aplicar los criterios establecidos por la jurisprudencia para valorar si concurre el interés legítimo alegado por el denunciante cualificado para ser considerado interesado en el procedimiento sancionador y, consecuentemente, asignarle los mismos derechos.

RECOMENDACIÓN 2: Que se admita que las asociaciones representativas de las personas consumidoras y usuarias, a quienes corresponde la defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores, tienen interés legítimo para ser parte en el procedimiento sancionador si acreditan que la resolución que se dicte puede afectar a tales intereses.

RECOMENDACIÓN 3: Que los Servicios de Consumo faciliten a cualquier persona que invoque el derecho de acceso a la información pública la documentación relacionada con el acuerdo de inicio de un expediente sancionador y la resolución sancionadora, sin que dicho derecho pueda ser limitado salvo en los supuestos legalmente estipulados en la normativa de referencia, que deben ser aplicados siempre de forma restrictiva, previa resolución motivada y procurando el acceso parcial a la información siempre que sea posible.

Ver actuación de oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz