Sugerimos se adopten medidas para paliar el déficit de puestos de administración y servicios en los Centros de Educación Secundaria de Andalucía

Una vez más nos ponemos en contacto con usted en relación con la queja de oficio registrada en esta Institución bajo el número de referencia arriba indicado, iniciada con ocasión de las quejas denunciando la falta de cobertura de puestos de administración y servicios (administrativos, ordenanzas y personal de limpieza) en los Centros de Educación Secundaria de nuestra Comunidad.

Como ya le informamos en nuestro escrito de petición de informe, las personas promotoras de las mismas han sido tanto asociaciones de padres y madres como personal directivo y/o docente de dichos centros, que consideran que la falta de personal repercute negativamente en la prestación del derecho a la educación del que son titulares los alumnos y las alumnas. En concreto, el personal directivo y/o docente manifiesta que su trabajo -la labor educativa- se ve interrumpido y perjudicado cuando han de compaginarlo con funciones administrativas y organizativas que no le son propias, por encontrarse estos puestos vacantes

En nuestro análisis hemos observado que esta situación, que se prolonga a lo largo de todo el curso, suele alcanzar su estadio crítico durante los meses de julio, septiembre y octubre coincidentes con la terminación y el inicio del curso escolar. Con el fin de conocer las causas de ello, nos hemos dirigido solicitando informe a la Viceconsejería de Justicia, Administración Local y Función Pública y a la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos oportuno formularle Resolución concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I. Con fecha 21 de julio de 2023, esta Institución acuerda el inicio de las actuaciones correspondientes en la presente investigación de oficio y, en consecuencia, se procede a la solicitud de informe al respecto a los dos organismos responsables en este asunto: la Viceconsejería de Justicia, Administración Local y Función Pública (en adelante, VJALyFP) y la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos (en adelante, DGPyGRH).

II. Con respecto a la petición de informe realizada a ambos centros directivos, ésta se concretó en los siguientes puntos:

“1.- A través de cuál procedimiento esa Administración evalúa las necesidades existentes de incorporación de personal de administración y servicios en los Centros de Educación Secundaria de nuestra Comunidad.

2.- Qué porcentaje de puestos vacantes de administración y servicios existen en la actualidad, con indicación de si se encuentran dotados o desdotados, en cada provincia.

3.- Respecto al inicio del próximo curso escolar, qué medidas se están adoptando para atender las necesidades de personal de administración y servicios demandadas por los centros educativos de enseñanza secundaria”.

III. Con fecha 13 de septiembre de 2023, se recibió en esta Institución el informe evacuado por la VJALyFP, cuyo contenido completo damos aquí por reproducido y del que destacamos lo siguiente:

«En respuesta a su comunicación, registrada con número Q23/5916, mediante la que inicia actuación de oficio ante la pluralidad de quejas recibidas sobre la falta de cobertura de administración y servicios (administrativos, ordenanzas y personal de limpieza) en los centros de educación secundaria, la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública, informa lo siguiente:

“(…) corresponde a la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos la gestión del personal de administración y servicios y de atención educativa complementaria de los centros docentes, zonas y servicios educativos, en coordinación con la Dirección General de Planificación, Centros y Enseñanza Concertada (artículo 9.1.d) y, en general, la ejecución de las competencias de la Consejería en relación con el personal dependiente de la misma.

En consecuencia, esta Dirección General no es competente para informar sobre los extremos solicitados en esta Queja.

No obstante, en cuanto que de conformidad con el Decreto 164/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública, es competencia de la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública la autorización para el nombramiento y gestión del procedimiento de selección de personal funcionario interino, así como la autorización de la contratación de personal laboral bajo la modalidad de contrato de duración determinada para la provisión de puestos en los casos de vacante y para programas específicos o relativos a necesidades estacionales en casos excepcionales, así como en aquellos otros supuestos previstos legalmente, procede informar que la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional ha promovido Planes de Choque al comienzo de cada curso escolar que han sido autorizados por parte de esta Dirección General.

Así, para el curso escolar 2022/23 se autoriza un plan de choque de personal funcionario interino por periodo de 9 meses, integrado por 256 personas, de las cuales 150 son personal funcionario interino del Cuerpo de Auxiliares Administrativo (C2.1000), que se adscriben a los centros de Educación Secundaria indicados por la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional.

(…)

Finalmente, en relación a los últimos procesos selectivos se han ofertado en torno a 350 plazas para nombramiento de personal funcionario de carrera con destino en distintos centros de educación secundaria.

En cuanto al personal laboral temporal, para su provisión definitiva en ejecución de Ofertas de Empleo Público para la estabilización del empleo temporal 2017/2019, en centros educativos de educación secundaria se han ofertado 338 puestos de “Limpiador/a” y 138 de “Ordenanza”».

IV. Con fecha 3 de abril de 2024 hemos recibido el informe elaborado por la DGPyGRH, que, por ser breve y de interés, transcribimos a continuación en toda su extensión:

“Primero.- Como bien señala esa Defensoría la gestión de personal de administración y servicios de los centros educativos públicos no universitarios de Andalucía depende de dos Consejerías: la Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública y la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional.

Segundo.- En el presente curso escolar, se están llevando a cabo diversos procesos de estabilización, gestionados por la Consejería de Justicia Administración Local y Función Pública, en el marco de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Estos procesos están provocando una movilidad generalizada, que también afecta al personal que presta servicio en los centros educativos públicos no universitarios. Teniendo en cuenta que la fecha límite de finalización de los referidos procesos de estabilización se establece el 31 de diciembre del presente año, se prevé que esta situación se normalice, lo que sin duda favorecerá la gestión de los procesos de cobertura de puestos del Personal de Administración y Servicios de los centros educativos.

Tercero.- A fecha 22 de febrero de 2024, consta en el Sistema de Información de Recursos Humanos de esta Consejería, que de los 13.500 puestos dotados de Personal de Administración y Servicios (personal funcionario y laboral) de los centros públicos de Andalucía, tenemos 12.693 puestos cubiertos, lo que supone un 94,02% del total, estando los puestos correspondientes a la diferencia de estas cantidades en distintas fases del proceso de cobertura.

Cuarto.- Finalmente, compartiendo con esta Defensoría la preocupación que se traslada, cabe reseñar que el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica de Andalucía, recientemente publicado, establece una serie de modificaciones en sus artículos 275 y siguientes, que incluyen medidas de agilización de provisión y cobertura de puestos, que facilitaría, en general, los trámites procedimentales de gestión de cobertura.”

En base a los anteriores antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre el derecho a una buena Administración.

En el ámbito europeo, la buena administración está prevista en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y ha sido reconocida en numerosa jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

La buena administración como derecho y principio está también implícitamente recogida en la Constitución española a lo largo de todo su articulado; principalmente podríamos referirnos al artículo 103, cuando se refiere a los principios de actuación de la Administración “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

En este sentido lo ha señalado el Tribunal Supremo repetidamente en vinculación con los principios de eficacia, eficiencia, economía y objetividad. Así, podemos citar la Sentencia de 4 de noviembre de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo), la cual señala: “Como se desprende de lo dicho por el Tribunal Supremo el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado, constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses”.

En el presente expediente, no cabe duda de que los dos centros directivos con competencias en este asunto, realizan un gran esfuerzo para que la provisión de los puestos de trabajo del personal de administración y servicios de los centros de educación secundaria de nuestra Comunidad se atienda adecuadamente según las necesidades existentes.

Sin embargo, tampoco es discutible que, por multitud de razones ciertas, son muchas las ocasiones en las que la respuesta de la administración para la provisión de vacantes es más lenta que la necesidad emergente.

Esta observación que realizamos no es desconocida para la administración afectada, pues en este sentido se expresa la DGPyGRH en su informe, antes citado, cuando nos indica que “compartiendo con esta Defensoría la preocupación que se traslada, cabe reseñar que el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica de Andalucía (...) establece una serie de modificaciones (…) que incluyen medidas de agilización de provisión y cobertura de puestos, que facilitaría, en general, los trámites procedimentales de gestión de cobertura”.

Por todo ello, debemos subrayar -tal como ha expresado el Tribunal Supremo- la exigencia, en el contexto del principio de buena administración, de que la Administración está obligada a actuar con la diligencia debida en relación con los principios de eficacia, eficiencia y economía; evitando que sus actuaciones puedan provocar perjuicio o daño moral en la esfera particular de todas aquellas personas que se relacionan con ella; y, en particular, en el presente caso la administración debe evitar que su actuar con respecto a la provisión de los referidos puestos de administración y servicios -que resulta poco ágil- comprometa el óptimo desempeño de la labor educativa asignada al personal docente y, correlativamente, menoscabe el adecuado ejercicio de un derecho fundamental como lo es el de la educación.

Segunda.- Sobre las necesidades de recursos humanos en los centros de educación secundaria.

Al respecto, es pertinente traer a colación el artículo 72 del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP) que dispone que “en el marco de sus competencias de autoorganización, las Administraciones Públicas estructuran sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este capítulo”; y se continúa en el artículo 74 indicando que “las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos”.

Por su parte, el artículo 69 del EBEP establece que “la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles, mediante la dimensión adecuada de sus efectivos”.

Por otro lado, la demora en la cobertura de plazas colisiona con el principio de agilidad establecido en el artículo 55, apartado 2, letra f), del EBEP, que dispone lo siguiente:

“Las Administraciones Públicas, entidades y organismos a que se refiere el artículo 2 del presente Estatuto seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados,así como los establecidos a continuación:

(...)

f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección”.

Igualmente, la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía dispone en su artículo 89, punto 1, que la planificación de los recursos humanos tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficiencia y eficacia en la acción pública, en la prestación de los servicios y en la utilización de los recursos económicos, personales, materiales y tecnológicos disponibles, mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, gestión, formación, motivación, promoción profesional y movilidad. Y en su artículo 104, referido a las relacions de puestos de trabajo indica:

“1. El puesto de trabajo es la unidad básica de la estructura del empleo público, cuya ordenación estará basada en los principios de eficacia, jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, eficiencia, racionalidad organizativa, coordinación y trabajo en equipo.

(…)

3. Las relaciones de puestos de trabajo son el instrumento a través del cual la Administración General de la Junta de Andalucía planifica, racionaliza y ordena su personal para una eficaz prestación de los servicios públicos, y serán públicas, y actualizadas, debiendo ser objeto de las actualizaciones que resulten procedentes”.

En atención a lo expuesto, podemos concluir subrayando que no cabe debate respecto a que es la administración la competente para dimensionar adecuadamente sus recursos humanos, con el objetivo de contribuir a la consecución de la eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios, y que las relaciones de puestos de trabajo son el instrumento organizativo en el que se recogen los puestos que se han considerado idóneos por la administración para el óptimo funcionamiento de cada unidad administrativa. Pues bien, de acuerdo con ello, debemos presumir que el volumen de plazas establecido por la administración en cada unidad es el necesario y por ello debe tenderse a su ocupación efectiva. En este sentido, podemos sostener que la falta de agilidad de la administración en los procesos seguidos para la incorporación de recursos humanos, cuando se han producido vacantes diversas, provoca evidentemente disfunciones en el desempeño del trabajo, lo cual generará, a su vez, deterioro en la calidad y eficacia del servicio público afectado.

En nuestro caso, si los puestos de trabajo definidos para ser ocupados por el personal de administración y servicios de los centros de enseñanza secundaria se encuentran desocupados y sus tareas -en especial las administrativas- han de ser asumidas por el personal docente -cuya función es en exclusiva la educativa- ello provoca un desempeño inadecuado del puesto de trabajo y una merma de la calidad de la función educativa a la que se debe aspirar.

En esta línea conviene recordar lo dispuesto en el artículo cuarto de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación al indicar en su punto 1 que los padres, madres o tutores, en relación con la educación de sus hijos e hijas o pupilos y pupilas, tienen los siguientes derechos:

“a) A que reciban una educación, con la máxima garantía de calidad, conforme con los fines establecidos en la Constitución, en el correspondiente Estatuto de Autonomía y en las leyes educativas”.

Por su parte, la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, ya en su exposición de motivos indica que hacer efectivo el derecho a la educación en el siglo XXI implica promover nuevos objetivos educativos y disponer los medios para llevarlos a cabo, refiriéndose -entre otros aspectos- a la exigencia de contar con una gestión de los centros docentes ágil y eficaz. Posteriormente, en su artículo 27, punto 1, establece que “los centros docentes públicos y los servicios educativos, en función de sus características, dispondrán de personal de administración y servicios para una adecuada ejecución del proyecto de gestión de los mismos”. Y en su artículo 125, apartado quinto, dispone que “la Consejería competente en materia de educación dotará a los centros docentes de recursos humanos y materiales que posibiliten el ejercicio de su autonomía. En la asignación de dichos recursos, se tendrán en cuenta las características del centro y del alumnado al que atiende”.

Tercera.- Sobre los derechos individuales de las personas empleadas públicas.

El Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante EBEP), dispone en su artículo 14, letras b) y h), que:

“Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio:

b) Al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional”.

Pues bien, con respecto al derecho al desempeño efectivo hemos de decir que éste exige, a su vez, a la Administración el correlativo deber de procurar, en todo caso, la ejecución del trabajo acorde a la condición profesional del empleado, a las funciones de la plaza o categoría alcanzada por acceso inicial o por progresión profesional.

En el marco de esta disposición normativa, y centrándonos en nuestro análisis, conviene concretar cuáles son las funciones o tareas propias del empleado público que ejerce la docencia. Así, no ha lugar a dudas que la responsabilidad del docente debe estar centrada en su función de enseñanza, por lo que, las tareas propias del personal de administración y servicios en los centros de enseñanza secundaria deben realizarse por estos, no siendo acorde con el referido artículo 14 que el personal docente simultanee su función educativa en su centro de trabajo con cualquier otra, aunque sea de forma transitoria, pues ello incide negativamente en el desempeño de su puesto de trabajo.

Por todo ello, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 29.1 de nuestra Ley reguladora, nos permitimos trasladar a ese organismo la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento, acomodando la actuación administrativa a los principios de eficacia y eficiencia establecidos en el artículo 103 de nuestra Constitución.

SUGERENCIA 1: Para que, de acuerdo con la normativa vigente, se adopten procedimientos ágiles que permitan la rápida provisión de las plazas de administración y servicios que puedan quedar vacantes en los centros de educación secundaria.

SUGERENCIA 2: Para que, en el marco de la normativa vigente, se promuevan y adopten las medidas necesarias para evitar que el personal docente vea mermada su dedicación a la labor que le es propia -la docencia- por la exigencia de atender tareas inadecuadas en el desempeño de su labor educativa, que se encuentran en el ámbito del personal de administración y servicios de los citados centros.

SUGERENCIA 3: Para que, en el marco de la normativa vigente, se promuevan y adopten las medidas necesarias para que sea una constante en todos los centros educativos públicos de nuestra Comunidad Autónoma, y en concreto en los de enseñanza secundaria, la protección y la garantía del derecho a la educación pública de calidad.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz