2. Consideraciones Generales
2.1 Antecedentes
En la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz con relativa frecuencia se vienen recibiendo quejas de personas empleadas públicas de distintas Entidades Locales de Andalucía en las que se ponen de manifiesto las dificultades que vienen encontrando para acceder a la situación de segunda actividad o servicios adaptados en sus correspondientes Administraciones, considerando que con estos impedimentos se les está privando el ejercicio de un derecho que tienen legalmente reconocido.
Asimismo, con ocasión de la tramitación de diversas quejas (17/675 18/1440, 19/777...) esta Institución ha tenido ocasión de conocer y valorar directamente la dificultad y complejidad que rodea el acceso a la situación de segunda actividad o servicios adaptados al personal de la Administración Local, y que afecta al eficaz desempeño de las funciones públicas que tienen encomendadas.
Estas situaciones afectan a aquel personal en el que concurren circunstancias que limitan su capacidad psicofísica, y que si bien merman sus capacidades, no son suficientes para determinar su jubilación por incapacidad permanente al poder seguir ejerciendo otras funciones. La ponderación de tales circunstancias será distinta según las causas que origine el pase a la situación de segunda actividad o servicios adaptados y que cuenta con una regulación específica, a nivel legal, para el personal de los Cuerpos de Policía Local y de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, así como con el correspondiente desarrollo reglamentario para los colectivos de personal a los que resulta de aplicación en el ámbito de la Administración Local.
Ante esta situación, las importantes dificultades de las que hemos tenido conocimiento, a través de quejas y reuniones con los colectivos afectados, en cuanto al ejercicio efectivo de este derecho en dicha Administración, y los incumplimientos y disfunciones que en en su desarrollo se vienen produciendo por parte de diferentes Entidades Locales, determinaron que se acordara el inicio de una actuación de oficio a fin de llevar a cabo una investigación sobre el ejercicio de este derecho en el ámbito de la Administración Local andaluza por la posible afectación de los derechos reconocidos en los artículos 9, 14, 35, 40.2 y 49 de la Constitución, así como de lo preceptuado en los artículos 10.3.16º, 14 y 37.1 5º, 169.2 y 171 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Para recabar la información pertinente sobre la cuestión objeto de la queja de oficio acordada, se elaboró un cuestionario específico que fue remitido a 100 Entidades Locales andaluzas con objeto de poder valorar y contrastar la información facilitada con la que se ha venido trasladando a esta Institución por las personas interesadas, y que se reproduce en el Anexo documental del presente Estudio.
En este contexto, en la elaboración del presente trabajo, al estar en fase de tramitación el Anteproyecto de Ley de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía y haberse propuesto la introducción de diversas modificaciones en relación con la vigente regulación de esta situación para dicho colectivo, que podría afectar al alcance de este derecho, se han tenido también en cuenta dichas propuestas.
Por otra parte, con ocasión de la tramitación de la queja de oficio 17/675, se recabó la opinión de la Consejería de Justicia e Interior y de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP) sobre la problemática que plantea la regulación de la segunda actividad con respecto al colectivo de Policías Locales, así como de las modificaciones que se contienen en relación con este asunto en el referido Anteproyecto de Ley.
Dichos informes, así como las iniciativas y propuestas que nos han trasladado a este respecto organizaciones sindicales de Policías Locales, han sido tenidas en cuenta para la elaboración de este trabajo. E, igualmente, la información y documentación que nos ha hecho llegar la Asociación para la Integración Laboral de Policías Locales con Discapacidad (AIL-POLD), con la que se han mantenido varias reuniones en relación con la problemática que se plantea en relación con el pase a la segunda actividad de los Policías Locales.
Por último, en la valoración de esta situación de segunda actividad por disminución de las condiciones psicofísicas, se han tenido en cuenta las Resoluciones de distintos Defensores del Pueblo de otras Comunidades Autónomas (Sindic de Greuges de la Comunidad Valenciana y Sindic de Greuges de Cataluña), así como distintos informes del CERMI (Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad) sobre este asunto, en su condición de organismo oficial de seguimiento en España de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Para valorar de manera efectiva la situación en las Entidades Locales de Andalucía respecto del ejercicio del derecho de pase a segunda actividad o servicios adaptados por parte de los empleados públicos que así lo tengan reconocido, ante la heterogeneidad de la situación existente en los distintos municipios, consideramos conveniente dirigirnos a todos los Ayuntamientos de más de veinte mil habitantes de la Comunidad Autónoma para plantearles, como ya hemos dicho, un cuestionario sencillo a fin de conocer las medidas que se hubieran podido adoptar al respecto, así como aquellos datos básicos indicativos de esta situación.
Esta actuación, se hizo igualmente extensible a las Diputaciones Provinciales andaluzas y a los Consorcios Provinciales de Prevención y Extinción de Incendios (Bomberos), para completar el ámbito de las entidades locales andaluzas que tienen reconocido el ejercicio del derecho de pase a segunda actividad o servicios adaptados.
2.2. La situación especial de segunda actividad en el ámbito de la Administración Local
El ejercicio de determinadas funciones públicas, como son las que se encomiendan a los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o de los Cuerpos de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, requieren para su eficaz desempeño unas especiales condiciones y facultades físicas y psíquicas en sus integrantes que, ya por causa de la edad, o por otras causas sobrevenidas, pueden verse limitadas afectando a su efectivo cumplimiento. Ello ha determinado que en las dos últimas décadas se haya ido generalizando la inclusión en las normativas reguladoras de esos cuerpos, tanto a nivel nacional, como autonómico o local, la incorporación de una especial situación administrativa conocida como segunda actividad.
El objetivo de esta situación es la necesidad de garantizar en todo momento a este personal público que presta funciones eminentemente operativas y, en ocasiones, arriesgadas y peligrosas, que durante todo el tiempo que se prolongue su actividad profesional, se encuentren en óptimas condiciones físicas y psíquicas para la prestación de dichos cometidos.
Más concretamente, la situación de segunda actividad tiene por finalidad garantizar a estos empleados públicos una adecuada aptitud psicofísica para el desarrollo de su actividad profesional que puede verse afectada, tanto por razón de edad, como por disminución de las facultades físicas, psíquicas o sensoriales, así como por la situación de embarazo. Ante estas circunstancias, la situación de segunda actividad permite que esa relación profesional no se extinga por dichas causas sino que se modifique, de manera que se pase a prestar funciones propias o complementarias de la profesión, pero compatibles con la nueva situación psicofísica del personal en el que concurren dichos condicionantes.
En un principio, esta situación se reconoce a los funcionarios que integran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y los Cuerpos de Extinción de Incendios y Salvamento, estableciéndose para los mismos la situación de segunda actividad en su normativa específica. Dicho reconocimiento se inicia, en el ámbito de la Policía Nacional, con la previsión que se contiene en la Ley 55/1978, de 4 de diciembre, y que se extiende a todos los integrantes de este Cuerpo con la Ley 26/1994, de 29 de septiembre, por la que se regula la situación de segunda actividad en el Cuerpo Nacional de Policía.
Dicha situación, tras su reconocimiento en leyes de ámbito estatal para los funcionarios que integran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado se ha ido generalizando en las normas específicas reguladoras de los cuerpos de Policía Local y Bomberos a nivel autonómico. Y, a partir de las regulaciones autonómicas, por lo que se refiere a Andalucía, la mayor parte de Ayuntamientos la han desarrollado reglamentariamente para estos colectivos, adaptándola a sus peculiaridades.
En estas normas, la situación de segunda actividad se configura como un derecho reconocido a las personas que prestan las funciones de policía local y bomberos, y que tendrá que ser ejercido en el marco de las previsiones legales y reglamentarias que lo establecen y desarrollan.
No obstante, con el tiempo, se ha demostrado que existen otros colectivos de empleados públicos no integrantes de los Cuerpos de Policía y Bomberos cuya actividad profesional también puede verse condicionada por la merma de facultades físicas y psíquicas o la situación de embarazo de quien las desempeña. Ello ha determinado la extensión de estas medidas de protección a otros colectivos de personal de la Administración Local que se encuentran en circunstancias similares, a los que se les reconoce, asimismo, el derecho a pasar a la situación de segunda actividad o servicios adaptados.
Tal previsión conecta con el mandato conferido a los poderes públicos en los artículos 35, 40.2 y 49 del texto constitucional, y en los artículos 37.1 5º, 169.2 y 171 del Estatuto de Autonomía andaluz, a fin de velar por las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo en el ámbito de la Administración Local en Andalucía y promover la seguridad y salud de los trabajadores y trabajadoras, así como la integración social y profesional de las personas con limitaciones en su capacidad mediante la aplicación de medidas y el desarrollo de actividades necesarias para ello.El ejercicio de determinadas funciones públicas, como son las que se encomiendan a los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o de los Cuerpos de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, requieren para su eficaz desempeño unas especiales condiciones y facultades físicas y psíquicas en sus integrantes que, ya por causa de la edad, o por otras causas sobrevenidas, pueden verse limitadas afectando a su efectivo cumplimiento. Ello ha determinado que en las dos últimas décadas se haya ido generalizando la inclusión en las normativas reguladoras de esos cuerpos, tanto a nivel nacional, como autonómico o local, la incorporación de una especial situación administrativa conocida como segunda actividad.
El objetivo de esta situación es la necesidad de garantizar en todo momento a este personal público que presta funciones eminentemente operativas y, en ocasiones, arriesgadas y peligrosas, que durante todo el tiempo que se prolongue su actividad profesional, se encuentren en óptimas condiciones físicas y psíquicas para la prestación de dichos cometidos.
Más concretamente, la situación de segunda actividad tiene por finalidad garantizar a estos empleados públicos una adecuada aptitud psicofísica para el desarrollo de su actividad profesional que puede verse afectada, tanto por razón de edad, como por disminución de las facultades físicas, psíquicas o sensoriales, así como por la situación de embarazo. Ante estas circunstancias, la situación de segunda actividad permite que esa relación profesional no se extinga por dichas causas sino que se modifique, de manera que se pase a prestar funciones propias o complementarias de la profesión, pero compatibles con la nueva situación psicofísica del personal en el que concurren dichos condicionantes.
En un principio, esta situación se reconoce a los funcionarios que integran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y los Cuerpos de Extinción de Incendios y Salvamento, estableciéndose para los mismos la situación de segunda actividad en su normativa específica. Dicho reconocimiento se inicia, en el ámbito de la Policía Nacional, con la previsión que se contiene en la Ley 55/1978, de 4 de diciembre, y que se extiende a todos los integrantes de este Cuerpo con la Ley 26/1994, de 29 de septiembre, por la que se regula la situación de segunda actividad en el Cuerpo Nacional de Policía.
Dicha situación, tras su reconocimiento en leyes de ámbito estatal para los funcionarios que integran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado se ha ido generalizando en las normas específicas reguladoras de los cuerpos de Policía Local y Bomberos a nivel autonómico. Y, a partir de las regulaciones autonómicas, por lo que se refiere a Andalucía, la mayor parte de Ayuntamientos la han desarrollado reglamentariamente para estos colectivos, adaptándola a sus peculiaridades.
En estas normas, la situación de segunda actividad se configura como un derecho reconocido a las personas que prestan las funciones de policía local y bomberos, y que tendrá que ser ejercido en el marco de las previsiones legales y reglamentarias que lo establecen y desarrollan.
No obstante, con el tiempo, se ha demostrado que existen otros colectivos de empleados públicos no integrantes de los Cuerpos de Policía y Bomberos cuya actividad profesional también puede verse condicionada por la merma de facultades físicas y psíquicas o la situación de embarazo de quien las desempeña. Ello ha determinado la extensión de estas medidas de protección a otros colectivos de personal de la Administración Local que se encuentran en circunstancias similares, a los que se les reconoce, asimismo, el derecho a pasar a la situación de segunda actividad o servicios adaptados.
Tal previsión conecta con el mandato conferido a los poderes públicos en los artículos 35, 40.2 y 49 del texto constitucional, y en los artículos 37.1 5º, 169.2 y 171 del Estatuto de Autonomía andaluz, a fin de velar por las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo en el ámbito de la Administración Local en Andalucía y promover la seguridad y salud de los trabajadores y trabajadoras, así como la integración social y profesional de las personas con limitaciones en su capacidad mediante la aplicación de medidas y el desarrollo de actividades necesarias para ello.
.png)