2. Antecedentes: defensoría, administración de justicia y equipos psico-sociales

• 2.1. Actuaciones del Defensor del Pueblo Andaluz en relación con la Administración de Justicia.

El mejor relato explicativo que podemos ofrecer sobre las actuaciones desplegadas por el Defensor del Pueblo Andaluz en este ámbito de la Administración de Justicia viene expresado, sin duda, por el repertorio ordenado y sistemático de estos trabajos contenidos en los sucesivos Informes Anuales al Parlamento. Sus epígrafes han abordado merecidamente un lugar preeminente -en lo numérico y en lo cualitativo- todas las respuestas que este Comisionado del Parlamento ha ofrecido a la ciudadanía en este singular aspecto de intervención.

Y no sólo podemos remitirnos a las Memorias que cada ejercicio se elevan al Parlamento y al conjunto de la ciudadanía, sino que estos relatos se han visto reforzados con intervenciones más concretas y elaboradas en profundidad a través de numerosos Informes Especiales que se han realizado con la intención de avanzar en el conocimiento de temas específicos que el Defensor ha pretendido someter a la crítica y la opinión de los Grupos parlamentarios, entidades y de toda persona interesada por estos menesteres.

Baste citar los estudios sobre cuestiones que necesitaron en su momento un relato específico y concreto que iba más allá de la tramitación individualizada de cada queja. Estos Informes Especiales han protagonizado debates y opiniones, críticas y propuestas, que han redundado en la obligada atención preferente que merece nuestro Sistema Judicial ante el Parlamento y su representación política.

Apuntamos, entre estos estudios, los siguientes:

• • Situación de los juzgados de paz en Andalucía.
• • Los arrestos de fin de semana: su desarrollo en Andalucía.
• • Lugares de custodia de personas detenidas: Depósitos municipales y otros calabozos policiales.
• • La intervención de la Junta de Andalucía en el sistema penitenciario: colaboraciones más destacadas.

Las quejas amparadas en los derechos constitucionales fundamentales descritos en los artículos 24 y 25 de la Constitución, así como en el Título VII dedicado al Poder Judicial, implican una casuística que, debidamente contrastada, debe despertar un especial celo en las funciones tuitivas y garantes de los derechos y libertades que la propia Constitución y el Estatuto de Autonomía han atribuido a este Defensor del Pueblo Andaluz, también Defensor del Menor de Andalucía.

Hemos de tener en cuenta que este relato, que ocupa ya más de tres décadas de trabajo, ha tenido un proceso progresivo de capacidad de intervención en la misma medida en que la Comunidad Autónoma de Andalucía ha ido recibiendo los traspasos de medios, personales, materiales y de gestión en toda esta compleja materia de la Administración de Justicia, en desarrollo de las previsiones competenciales que se recogen en el vigente Estatuto de Autonomía (artículos 145 a 155).

Señalamos como principales hitos de ese proceso de gestión autonómica, sin perjuicio de las disposiciones complementarias o de desarrollo, el Real Decreto 141/1997, de 31 de enero, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de provisión de medios personales al servicio de la Administración de Justicia; y el Real Decreto 142/1997, de 31 de enero, sobre traspaso de funciones de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia.

Obviamente, el núcleo de nuestra intervención en el ámbito judicial se ha centrado en los aspectos recogidos en estas competencias y traspasos, tal y como comentaremos más adelante. Pero, del mismo modo, nuestra ley reguladora nos permite relacionarnos con la Administración de Justicia atribuyendo la posibilidad de investigar determinadas disfunciones judiciales afectantes a procedimientos en trámite y de procurar su corrección.

En efecto, el artículo 15 de nuestra Ley reguladora dispone que «cuando el Defensor del Pueblo Andaluz reciba quejas relativas al funcionamiento de la Administración de Justicia en Andalucía deberá dirigirlas al Ministerio Fiscal o al Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de hacer referencia expresa en el informe que deberá elevar al Parlamento de Andalucía».

Y ello pese a que el obligado respeto al principio de independencia de la jurisdicción queda plasmado en la ley reguladora de la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz al disponer el artículo 17.2 que no entrará en el examen individual de aquellas quejas sobre las que esté pendiente resolución judicial y suspenderá su tramitación si, iniciada su actuación, se interpusiere demanda o recurso ante los Tribunales ordinarios o el Tribunal Constitucional.

Naturalmente ello será así salvo que se estén produciendo eventuales vulneraciones de derechos constitucionales, cuya garantía se nos encomienda. Por ello siempre hemos interpretado que el artículo 15 de nuestra Ley reguladora posibilita que, en un procedimiento en curso, pueda el Defensor del Pueblo Andaluz ejercer su misión supervisora en defensa de derechos constitucionales, aunque a través de un cauce especial y por medio de instituciones interpuestas.

Suponemos que en una futura reforma de nuestra Ley reguladora, que sería deseable en diversos sentidos y más en este ámbito que nos ocupa, se sustituya de algún modo la mención al Consejo General del Poder Judicial por la del Consejo de Justicia de Andalucía (incorporado en el artículo 144 del Estatuto reformado), cuyas previstas competencias pueden atender sobradamente nuestras actuaciones supervisoras, puesto que está llamado a intervenir en funciones disciplinarias, en modificaciones de las demarcaciones judiciales o en modificaciones de la Planta Judicial, entre otras muchas.

Lógicamente, la intervención del Defensor del Pueblo Andaluz nunca deberá alterar la estricta función de administrar justicia, por el respeto debido al principio de independencia de la jurisdicción, pero sí tratará de incidir en el funcionamiento material de la Administración de Justicia, como servicio público en cuya prestación se pueden ver debilitados o incluso conculcados derechos fundamentales, cuya defensa nos ha sido encomendada, como son el de tutela judicial efectiva o el derecho a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, y algunos otros, básicamente recogidos en el artículo 24 de la Constitución.

Podemos especificar con mayor detalle algunas de las temáticas que se han acuñado como habituales en nuestras actuaciones en el ámbito judicial.

En primer lugar, hablaríamos de quejas que planteaban supuestos merecedores de ser clasificados como casos de dilaciones singulares en la tramitación de los variados asuntos judiciales aludidos en esos expedientes presentados ante el Defensor.

Lo que define como indebido el retraso que pueda experimentar la tramitación de un procedimiento judicial es que el mismo obedezca a razones exclusivamente imputables al órgano jurisdiccional ante el que se sustancia, concepto que enlaza con la previsión constitucional contenida en el apartado 2 del artículo 24 de nuestra Constitución sobre el derecho de toda persona a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías. Esta demora, cuya calificación de indebida excluye como causa de la misma tanto las lógicas dificultades de orden procesal que pueda traer consigo la tramitación del procedimiento judicial en cuestión como la ausencia de actividad o el empleo de tácticas dilatorias por parte de los litigantes en el mismo, viene siendo el objeto más frecuente de las quejas admitidas a trámite en materia de Justicia.

En cuanto a nuestras actuaciones al respecto, y conforme a la normativa a la que nos hemos de atener, podría parecer contradictorio que nuestra Ley reguladora nos impida entrar en el examen individual de aquellas quejas sobre las que esté pendiente resolución judicial y nos obligue a suspender dicha investigación si, tras haberla emprendido, se interpusiere demanda o recurso ante los tribunales ordinarios o el Tribunal Constitucional, según lo dispuesto en su artículo 17.2 y, por otra parte, nos imponga el deber de remitir al Ministerio Fiscal o al Consejo General del Poder Judicial las quejas relativas al «anormal» funcionamiento de la Administración de Justicia en Andalucía, conforme dispone su artículo 15 de la mencionada norma.

Sin embargo, esta aparente contradicción no es tal, sino la mera consecuencia de conjugar el principio de independencia judicial, consagrado en el artículo 117 de nuestra Constitución al determinar que el ejercicio de la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente a juzgados y tribunales, que supone que no podamos interferir en la función jurisdiccional, con el derecho, consagrado en el artículo 24, a la tutela judicial efectiva y sin indefensión, así como a un proceso sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, que nos permite poner de manifiesto e instar la corrección de las irregularidades detectadas durante la sustanciación de un procedimiento judicial que haya sido objeto de queja, cuando aquéllas supongan la infracción o el debilitamiento de ese derecho fundamental.

Y aunque de la presencia de tales disfunciones no tenga por qué responsabilizarse a los integrantes del órgano judicial en cuestión sino deberse a los problemas estructurales que éste pueda padecer -desde una precaria dotación de medios personales y/o materiales a su servicio hasta una planta judicial insuficiente-, de lo que no cabe duda es de que el ciudadano que se ve impelido a acudir, a su propia instancia o traído por otro, a la jurisdicción, no debería ser quien padeciera las consecuencias de ese anormal funcionamiento de la Oficina Judicial, no sólo porque ello supone una agresión al precepto constitucional que garantiza el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, sino porque, como no podemos cansarnos de repetir, la justicia demorada es justicia denegada.

En segundo término, muchas de estas quejas sobre Justicia abordan aspectos especialmente vinculados a los elementos, instalaciones y sedes que hacen posible desde un punto de vista material el desarrollo de las actividades complejas que se integran en este esencial servicio público.

En este particular aspecto hemos partido siempre de la idea nuclear de que la dignidad de la Justicia empieza por sus sedes. Ha sido una línea permanente de trabajo lograr la disponibilidad de las sedes y condiciones para los edificios judiciales. Administrar Justicia es un solemne cometido del Estado de Derecho que necesita, como cualquier otro servicio que se presta a la ciudadanía, contar con los medios personales y materiales acordes a su relevancia. Sus edificios e instalaciones forman parte de este soporte material que adquiere una especial importancia para la viabilidad del propio sistema judicial.

Sabemos la complejidad que supone en estos momentos ejecutar las previsiones de creación de espacios singulares para residenciar las dependencias de servicios y sedes de la Administración de Justicia para una determinada demarcación o territorio. La estrategia de crear “ciudades de la justicia” ha logrado afrontar dos necesidades acuciantes: la dotación de edificios e instalaciones modernas y adecuadas para los servicios de la justicia de hoy en día; y, además, concentrar estas localizaciones que con el tiempo se venían disgregando y atomizando con las molestias ocasionadas a profesionales y ciudadanos replicando onerosamente servicios.

Estos proyectos están sometidos a diversas situaciones. En unos casos (Málaga y Córdoba) se han logrado crear estas instalaciones con la evidente mejora de la situación. En otros (la mayoría de capitales) la parálisis inversora ha postergado los proyectos sin poder aventurar fechas ciertas para su efectividad.

Mientras, existen otras muchas sedes que anhelan una reforma o una nueva ubicación debido al deficiente estado de conservación de los inmuebles o, sencillamente, porque sus edificios, algunos provisionales, ya resultan insostenibles para atender las exigencias de estas instalaciones con fines judiciales.

En general, las quejas que afectan a las sedes judiciales podrían agruparse en dos categorías. De un lado, relatan aspectos que podrían calificarse como incidentales o menores en relación con las exigencias de respuesta que provocan.

Son asuntos relacionados con problemas puntuales que, aunque distorsionan en su medida el funcionamiento de los órganos judiciales, pueden ser atajados sin especiales dificultades. En otros casos, los problemas tienen un carácter más permanente porque inciden en las deficiencias del propio diseño de las sedes o su ubicación, que exigen, para abordar el núcleo de las carencias, medidas de un calado mucho mayor. Hablamos de disponer directamente de una nueva sede judicial como respuesta adecuada para corregir este tipo de casos cuya solución pasa inevitablemente por disponer de unas instalaciones suficientes para albergar los actuales órganos y prever hábilmente otras posibles dotaciones de nuevos juzgados; pero ello supone impactos de millones de euros, en cálculos incluso restrictivos.

Son momentos muy difíciles para disponer de estos volúmenes de gasto en inversiones e infraestructuras judiciales, que son muy tenidos en cuenta desde esta Institución a la hora de valorar las detalladas respuestas y explicaciones ofrecidas desde la Consejería competente. Confiamos que puedan superarse los criterios restrictivos a la hora de abordar los proyectos de nuevas sedes judiciales y que la planificación y las prioridades, diseñadas desde la Consejería, alcancen los mejores rendimientos.

Tras estos años, la ciudad de la Justicia de Málaga ha sido un magnífico ejemplo de avance en este proceso que se ha reforzado con el caso, por ejemplo de la nueva sede judicial de la capital cordobesa. Se han logrado poner en marcha sedes judiciales sin precedentes, pero del mismo modo se mantienen sin avances –ni siquiera en sus proyectos iniciales– otras sedes capitalinas o de partidos judiciales que casi han agotado las capacidades funcionales de sus dependencias y quedan al borde del colapso en sus edificios y dependencias.

Tan sólo debemos ratificar nuestra preocupación por garantizar las mejores condiciones de las sedes judiciales y, a la vez, manifestar nuestro compromiso porque sean un ejemplo de dignidad para sus profesionales y servicio a la ciudadanía. Muy en particular, queremos en este asunto reivindicar el respeto para las personas con discapacidad, que todavía padecen unas limitaciones y barreras inaceptables en muchas dependencias judiciales. La casa de la Justicia debe ser también ejemplo de cumplimiento de las normas de accesibilidad.

Destacamos en tercer lugar, dentro de este repertorio de aspectos que se abordan en las quejas relacionadas con la Administración de Justicia, aquéllas que inciden en las actuaciones de la Abogacía. Y es que, para poder acceder a la jurisdicción –pleitear, en expresión más conocida- nuestras leyes procesales exigen, preceptivamente y con muy contadas excepciones, disponer de una dirección técnica desempeñada por profesionales de la abogacía en ejercicio y estar representado por un procurador, y de ello se desprende que el adecuado ejercicio por parte de la ciudadanía del derecho de defensa y asistencia letrada esté íntimamente conectado con el del libre acceso a la tutela judicial efectiva y sin indefensión.

Concerniendo, pues, a un derecho fundamental de protección constitucional, es razonable que la Defensoría del Pueblo, ante una queja que trate sobre la inapropiada actividad profesional de la abogacía, esté legitimada para efectuar la consecuente intervención frente a la corporación colegial a la que pertenezca tal profesional.

En efecto, nuestra intervención al respecto no ha de realizarse directamente frente al profesional cuestionado en la queja, ya que no debemos olvidarnos del hecho de que al ser la de abogado y cliente una relación entre particulares, la discrepancia del segundo con la actuación profesional del primero no es materia cuya supervisión nos competa de manera directa. Debe ser la corporación colegial a la que pertenezca tal profesional del derecho la que ejerza la competencia derivada de la responsabilidad disciplinaria a la que está sometido, correspondiendo a los juzgados y tribunales de justicia la que se derive de la civil o, en su caso, de la penal, a la que igualmente lo está conforme a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Nuestra competencia, por tanto, se contrae a la supervisión de que dichas corporaciones colegiales –los Colegios de Abogados, en este caso-, como de Derecho Público que son, ejerzan sus competencias de manera adecuada, tanto en cuanto a la disciplinaria como en lo concerniente a las que les corresponden en la fase previa al reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita, cuya resolución final incumbe a las respectivas Comisiones Provinciales, a las que igualmente, dada su naturaleza administrativa, podemos supervisar.

En ese sentido, conviene resaltar que si el deber de ejercer la actividad profesional con pleno sometimiento a la Ley, al Derecho y a las normas deontológicas afecta a todos los abogados, tanto si son de libre designación como de oficio, el compromiso de estos últimos debe estar presidido por el más escrupuloso cumplimiento de las obligaciones inherentes al encargo efectuado, ya que si en el caso del profesional de designación particular la relación entre abogado y cliente se desenvuelve en un ámbito de voluntariedad y libertad de elección en ambos sentidos –el cliente elige al abogado y éste último acepta o no su encargo, es decir, que también elige a su cliente-, en el nombramiento de oficio se establece una relación entre dos desconocidos respectivamente impuestos, circunstancia que no contribuye precisamente, o al menos no necesariamente, a que se establezca entre ambos una relación fluida y presidida por la mutua confianza, que es el principal requisito de que se ha disponer para hacer depositario a un profesional de cuestiones tan delicadas como vida o fortuna.

Es lógico, pues, que el interés de esta Defensoría se refuerce en los casos de quejas que afecten a la actividad profesional desarrollada durante el desempeño de una defensa de oficio derivada del reconocimiento del derecho a la Asistencia Jurídica Gratuita por carecer el defendido de ingresos suficientes para acceder a la de pago, ya que entonces la actividad del abogado no se sustenta en la libre designación de aquél por parte del litigante, que de alguna manera corresponsabilizaría a designante y designado en el resultado final del encargo, sino que tanto defensor como defendido se ven obligados, el primero a asumir la defensa del segundo, siempre que su pretensión sea sostenible ante la jurisdicción, y este último a ser defendido por el profesional que por turno le sea asignado, designación respecto de la que carece de capacidad de elección alguna. De ahí que en nuestros sucesivos Informes Anuales se describen y analizan alguna de las reclamaciones más significativas de entre las que se pone un especial acento sobre determinadas disfunciones detectadas en la actividad de las Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita.

Con todo, y tras desplegar las materias más concretas de nuestra intervención ante la Administración de Justicia, no es menos cierto que podemos ofrecer en este momento del relato del presente Informe Especial una valoración general sobre nuestro Sistema Judicial. Una posición que, de nuevo, está expresada con absoluta coherencia con cuantas oportunidades ha tenido la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz para explicar su posición.

Y es que cuando realizamos una valoración de las quejas que hemos tramitado a lo largo de estas tres décadas en materia de Justicia, debemos indicar que hemos procurado ofrecer toda nuestra colaboración para atender la grave, gravísima, situación del sistema judicial en Andalucía.

Las quejas, las más que fundadas quejas, de las personas que acuden al Defensor ponen en evidencia unos problemas que son reiteradamente confirmados cuando recibimos la información por parte de las autoridades responsables. La tramitación de nuestras quejas sobre Justicia es un corolario de los mismos problemas, honestamente ratificados por las autoridades, que disponen de un completo seguimiento que nos diseccionan en sus informes.

Cuando el Defensor del Pueblo Andaluz se interesa por las dificultades que se denuncian en un concreto juzgado, por retrasos, o por falta de personal, recibimos una detallada crónica de la situación de ese juzgado y con información comparada con otros similares así como sus resultados y desempeños recientes. Obviamente, cuando el Defensor investiga el caso, no estamos descubriendo un episodio desconocido. Esa queja surge como un ejemplo concreto de una dificultad de dimensiones más amplias y generalizadas. Esa queja es una de tantas que viene provocada por la colapsada realidad de nuestro Sistema Judicial.

Ya es extraño encontrar una queja sobre particulares retrasos en la tramitación de un asunto judicial. Más bien encontramos juzgados colapsados cuyos asuntos son, uno tras otro, la consecuencia harto previsible de dilaciones y retrasos sin remedio provocados por el nivel de parálisis que ofrece ese órgano en su habitual funcionamiento.

El concepto de «dilaciones singulares», entendido como un supuesto anómalo y peculiar de retraso en un pleito, casi ha desaparecido de nuestras quejas. Las dilaciones son ahora estructurales, previsibles, normalizadas y, lo peor, características de todo un modo de funcionar.

Y es que hace mucho tiempo que se superó el momento de los diagnósticos. Como decimos, contamos con un repertorio bien construido de datos e indicadores que saben ilustrar el funcionamiento de nuestros órganos judiciales: Sus cargas de trabajo, el reparto de asuntos, los niveles de desempeño que corresponden a las plantillas-tipo elaboradas para cada juzgado. Existen ratios de gestiones, tiempos, plazos, asuntos resueltos, resoluciones dictadas. Casi todo está identificado, contado y analizado. Las soluciones también, y ha llegado su hora.

Y la primera medida es asumir que nuestro Sistema Judicial es absolutamente insuficiente para atender las cargas ordinarias de trabajo que se residencian en nuestros juzgados y tribunales. Las Memorias del Tribunal Superior de Justicia (TSJA) indican que Andalucía lidera frecuentemente las ratios de asuntos por cada 1.000 habitantes de toda España y es muy superior a los niveles de la Unión Europea. La potencial litigiosidad, o la sustanciación de asuntos que deben ser conocidos por los órganos del Poder Judicial, no puede ser atendida con la dimensión actual del sistema judicial español. No hay juzgados para tanto pleito.

Esta conclusión viene siendo reiterada en cuantos estudios, memorias, análisis y proyectos se han elaborado para abordar la crisis de la Administración de Justicia en nuestro país. España –y Andalucía ratifica en su propio ámbito esta precariedad– no puede perseguir los objetivos correctivos que necesita su Sistema Judicial mientras no aborde con solemne decisión la dotación de la organización judicial que necesita.

Después de décadas de indicadores y ratios, ya sabemos qué necesita nuestra Justicia; ya están medidas y contrastadas las capacidades de trabajo en cada tipo de órgano; el TSJA pide cada ejercicio los juzgados necesarios para ofrecer un servicio digno de respuesta a la sociedad. Mientras esta decisión no se adopte, mientras no se aborden desde las más altas instancias del Estado una auténtica revolución judicial, pocos avances trascendentes se lograrán.

Claro que se debe trabajar en otras vías como un sumando inteligente de acciones coordinadas de mejora, como potenciar la solución extrajudicial de conflictos, favorecer la tramitación electrónica de los procedimientos, reducir la judicialización obligada de asuntos, reordenar los recursos hacia las efectivas cargas de trabajo, agilizar los procesos civiles y penales. Todo ayuda, sin duda.

Pero sin los jueces y tribunales que faltan no superaremos esta crisis sistémica y endémica. Nos limitaremos a seguir relegando la inaplazable decisión de establecer en nuestro país la presencia judicial que se requiere.

Crear un nuevo juzgado vale mucho dinero. Mantener ineficaces y colapsados los que hay, cuesta mucho más.

En recientes memorias del Tribunal Superior de Justicia se habla de «años perdidos». Por nuestra parte, los últimos Informes al Parlamento concluyen parecidas situaciones: se necesitan nuevos órganos judiciales; pero no se crean; es urgente contar con personal de refuerzo pero el cupo está ya agotado sin nuevas plazas añadidas; cabrían medidas de reparto de asuntos entre juzgados, pero esos acuerdos no competen a la Administración; la adecuación de las sedes judiciales se resolverá con la futura Ciudad de la Justicia, pero no se cuenta ni con el proyecto.

La situación en determinados juzgados es sencillamente insoportable. No por un prurito de impaciencia; es que la familia que depende de una pensión para poder subsistir no puede esperar tres años para ser citada en una sala de vistas. Es que citar a los cuatro años para un proceso de devolución de cláusulas suelo o de gastos financieros improcedentes no puede disfrazarse de trámites de Justicia. No se puede soportar.

Lo hemos dicho muchas veces en nuestros Informes al Parlamento y no podemos cejar en manifestar nuestro criterio que, por otra parte, se repite coincidentemente con los análisis de la Consejería o del propio TSJA. Los mismos jueces reconocen en sus Memorias que han de «ganarse con la autoridad y la legitimación diaria y el buen ejercicio profesional el respeto de los demás y la confianza de los ciudadanos» (Memoria de 2014; pág. 20).

Poco más se puede añadir salvo que no caben más actitudes de tolerancia malentendida, de aplazamientos o de excusas competenciales. Abordemos con valentía las necesidades que presenta la Administración de Justicia en Andalucía y en España entera.

Creemos que este relato y la aportación valorativa que exponemos eran necesarias para explicar unos antecedentes que ayudan a ofrecer todo el contexto general en el que se desenvuelven los Equipos Psico-sociales de la Administración de Justicia en Andalucía.