2. Antecedentes: defensoría, administración de justicia y equipos psico-sociales

• 2.3. Análisis de las quejas ante la Defensoría sobre los Equipos Psico-sociales

Desde hace varios años venimos asistiendo con creciente preocupación a la continua y progresiva recepción de escritos de queja, dirigidos por ciudadanos y profesionales del ámbito de la Administración de Justicia, presentando sus reclamaciones sobre variados aspectos del funcionamiento de los órganos judiciales radicados en Andalucía. También, desde la condición de Defensor del Menor, volcamos un especial esfuerzo en relación con la afección de este esencial ámbito en su incidencia en la población menor de edad y sus específicos derechos.

Estas quejas son, entre otros indicadores, ejemplos claros de algunos de los graves problemas que afectan a la Administración de Justicia y que han sido motivo de análisis específicos por parte de las Memorias del Tribunal Superior de Justicia (TSJA) y del propio Defensor del Pueblo Andaluz y Defensor del Menor, a través de sus Informes Anuales al Parlamento, junto a los propios diagnósticos de la Consejería de Justicia e Interior; todos ellos ya aludidos.

A pesar de que las reclamaciones recibidas en materia de justicia y familia vienen ocupando un especial protagonismo, todos los años, tal como se hemos reflejado ya en este capítulo, no son numerosas aquellas reclamaciones que se refieren a las intervenciones de los Equipos Psico-sociales. Pero si desde un punto de vista numérico no son destacables estas reclamaciones, en cambio, sí resultan ser especialmente relevantes por su incidencia en los procesos judiciales.

Podemos concluir que el contenido de las quejas relativas a este servicio de la Administración de Justicia es muy variado, pero sin duda la temática más importantes desde el punto de vista cuantitativo hace referencia a la demora de los mencionados Equipos en emitir los informes Psico-sociales solicitados por el órgano judicial o propuestos por alguna de las partes del litigio.

Ocurre, sin embargo, que en este tipo de procesos, por sus singularidades, es fundamental una rápida resolución que ponga fin, al menos desde el punto de vista judicial, a la controversia, de tal modo que se aclaren lo antes posible cuestiones como las relativas a guarda y custodia, vacaciones o alimentos. Los menores que sufren un proceso tan largo padecen un enorme perjuicio, ya que el sometimiento de este tipo de cuestiones a la decisión judicial implica, además, una fuente de tensión entre los integrantes de la familia que empeora con la dilación en el proceso, que de modo inevitable afecta a la parte más vulnerable del conflicto, es decir, a los menores de edad implicados.

Ya hemos comentado los problemas estructurales y endémicos que afectan a la Administración de Justicia. También hemos hecho alusión a las dilaciones que afectan a los procesos judiciales. Pues bien, muchos de estos procesos en materia de familias han de superar un nuevo reto por las demoras en la emisión de unas periciales que cada vez son más demandadas tanto por los propios órganos judiciales como por alguna de las partes en conflicto. Una mayor demanda de intervención de los Equipos Psico-sociales que se ha ido consolidando año tras año sin que la misma haya venido acompasada de un incremento de estos recursos por la Administración de la Junta de Andalucía de quienes dependen orgánicamente.

De todas las reclamaciones recibidas sobre las demoras señaladas, han destacado aquéllas que han tenido como protagonistas a los Equipos Psico-sociales de Granada. La situación tan delicada que afectaba a estos recursos ha sido puesta de manifiesto no sólo por la ciudadanía sino también por los órganos judiciales, quienes no han dudado en denunciar que la emisión de informes sobre materias tan sensibles como las expresadas se estaban demorando por largos periodos que van desde los nueve meses a más de un año según los casos, situación ésta que se mantenía sin que por parte de la Delegación de Justicia se adoptaran medidas correctoras eficaces.

Esta situación obligó a la Consejería de Justicia e Interior a elaborar en el año 2016 un plan de choque para eliminar el retraso acumulado. El plan incluía medidas de refuerzo como la contratación de servicios externos. También la Delegación del Gobierno de Granada designó un grupo técnico multidisciplinar de trabajo integrado por representantes de la Dirección General de Oficina Judicial y Fiscal y de la Delegación del Gobierno, tanto del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, como personal Psicólogo y Trabajador Social, el cual elaboró la propuesta de petición de pericial desde el Juzgado, la metodología de trabajo y el modelo de informe pericial, estando previsto que dicho año (2016) se dispusiera de las propuestas consensuadas para su implementación, para lo cual resultaba imprescindible contar con la colaboración activa de los Juzgados competentes a través de sus órganos de gobierno.

En todo caso, se trataba de una intervención puntual a la espera de la integración de estos Equipos en el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (IMLCF), que incluiría las funciones de programación de las agendas de trabajo y el reparto de asuntos, lo cual debería permitir un reparto racional de asuntos conforme a criterios de carga de trabajo y urgencia, así como el seguimiento eficaz de los mismos.

Tras una espera de varios meses que permitiera analizar el impacto de las medidas adoptadas y su evolución, pudimos comprobar que el problema casi endémico de las demoras que venía afectando a los Equipos de Granada no había encontrado solución, antes al contrario. Conocimos que tras un año y medio después de implantar las medidas de choque, cuando comenzamos a realizar las gestiones para la elaboración de este Informe Especial, todavía existían informes psico-sociales solicitados por los órganos judiciales que se derivan a un plazo de un año para su emisión. Aún peor, el servicio del equipo externo de refuerzo contratado “ad hoc” para ayudar a solventar la pendencia de los informes había sido suspendido por decisión de la Delegación del Gobierno, como si la situación estuviese ya solucionada.

Las dilaciones en la emisiones de informes, su incidencia en los procesos judiciales iniciados, y la repercusión negativa en las partes en conflicto, especialmente en los menores de edad, han podido ser acreditada por esta Defensoría en el transcurso de la actividad investigadora para la realización del presente trabajo, tal como se pone de manifestado a lo largo del mismo, y de manera más detallada, tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo, en el capítulo dedicado a valoraciones.

Por otro lado, el trabajo que desarrollan los Equipos Psico-sociales se desenvuelve, como hemos puesto de relieve, en un contexto de gran conflictividad entre los miembros de la familia, especialmente entre la pareja, por lo que no es de extrañar que el conflicto se extienda a la labor de estos profesionales.

Este malestar con la actuación de los profesionales en ocasiones se traslada a la Defensoría en modo de queja por una presunta mala praxis profesional. Trato incorrecto de los profesionales con los usuarios; falta de motivación de los informes; informes contradictorios e incompletos, o sesgados en favor de la otra parte litigante; disconformidad con lo reflejado en el informe por no ser veraz con lo manifestado en las entrevistas; disconformidad con el contenido de la pericial; ausencia de un espacio y entorno favorable para la realización de las entrevistas para los menores; u otras irregularidades durante el desarrollo de la prueba, son algunas de las quejas más comunes.

De todas ellas solemos dar traslado a las Delegaciones del Gobierno para que promuevan la correspondiente investigación. No obstante, hemos de hacer constar las limitaciones de nuestra intervención para acreditar la solvencia y capacidad de unos profesionales que, no lo olvidemos, elaboran unas periciales conforme a criterios técnicos y científicos.

Hemos podido constatar el alto valor que los tribunales otorgan a la pericial elaborada por los Equipos de referencia. Muchas de las sentencias de los jueces en los procesos de separación o divorcio han tenido en especial consideración a la hora de determinar el régimen de guarda y custodia de los hijos en común el criterio sustentado por los profesionales en los informes psico-sociales. Es por esta razón por la que suele ser frecuente también que los ciudadanos acudan al Defensor mostrando su disconformidad con el contenido de la resolución judicial en la creencia de que la misma podría haber sido de sentido más favorable a sus concretos intereses de no ser por una pericial aportada que, en su criterio, no se encuentra adecuadamente fundamentada.

Pues bien, a la postre no podemos olvidar que la decisión última en la adopción del régimen de visitas y de la custodia de los hijos se enmarca dentro de un procedimiento judicial, y compete en exclusiva al titular del juzgado, de oficio o a instancia de las partes, acordar la práctica de cuantas pruebas estime necesarias así como solicitar una nueva valoración o aclaración a los informes psico-sociales.

Pero, como ya hemos señalado al comienzo de este Capítulo, nuestra Institución carece de competencias para supervisar la actuación de los órganos de la Administración de Justicia actuantes en el ejercicio de la función jurisdiccional encomendada por la Constitución. Según nuestra Norma Suprema, en su artículo 117.1, «la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley».

Es por ello que esta Defensoría no puede ejercer ninguna labor de control sobre la decisión adoptada por los órganos judiciales, debiendo acatarlas en respeto de la independencia del poder judicial predicada por la Constitución. Aunque, en estos casos, informamos a los ciudadanos sobre los posibles recursos judiciales que se pueden interponer contra los mencionados fallos judiciales.

Por otro lado, es práctica habitual que las distintas Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía, conforme a la normativa vigente sobre contratación del sector público, recurran a entidades externas para la elaboración de periciales solicitadas por los órganos judiciales.

En el asunto que nos ocupa, esta colaboración generalmente se materializa cuando se produce un sustancial incremento de solicitudes de peritaciones por los órganos judiciales o cuando se produce una saturación del trabajo de los Equipos Psico-sociales que determina una demora en la emisión de sus informes, provocando aún mayores dilaciones en los procedimientos judiciales. En otros casos, como tendremos ocasión de abordar a lo largo de este Informe, la práctica de contratación de estos servicios externos ha pasado a formar parte de la dinámica habitual de organización en algunas provincias, de modo que su presencia no obedece a una cuestión coyuntural sino estructural ante la ausencia de efectivos necesarios para poder atender la demanda de este servicio a la Administración de Justicia.

Las quejas referidas a estas empresas externas suelen incidir en la no idoneidad de los profesionales que desempeñan el trabajo en las mismas. Se argumenta por los reclamantes en un destacado número de ocasiones que las empresas contratadas no están especializados en la materia y que, por tanto, no disponen de profesionales cualificados para realizar una labor con influencia destacada en las decisiones que, con fundamento en dicho informe, hubiera de adoptar el órgano judicial. Ello supone, en el criterio de los afectados, un menoscabo para los derechos e intereses de los hijos, vulnerando el principio que ha de regir cualquier intervención con menores, que nos es otro que velar por su interés superior.

Ocurre que, en otras ocasiones, el ámbito del contrato administrativo con la entidad externa sólo abarca la vertiente psicológica del informe, quedando fuera de su competencia el aspecto social. No es extraño, por tanto, que los ciudadanos discrepen del contenido del informe ya que el mismo no puede obtener el calificativo de «psico-social».

Es cierto que no siempre el juez demanda una pericial psico-social ya que, en ocasiones, su demanda puede ir dirigida a una valoración sólo psicológica o exclusivamente ateniente al aspecto social de la familia, según las circunstancias de cada caso. Pero cuando lo demandado es un “análisis psico-social” y la empresa externa, atendiendo a los servicios contratados, solo puede ceñirse al aspecto psicológico, esta incidencia debería ser suplida de algún modo. En muchas ocasiones se solventa acudiendo a los profesionales de trabajo social que integran los Equipos Psico-sociales, pero en otras simplemente se omite esta valoración social.

Se lamentan los afectados, y no sin razón, que el informe elaborado por los profesionales de la psicología de la empresas externas no están completos al faltar la vertiente social, expresamente demandada por los órganos judiciales cuando lo que éstos demandan de los profesionales es una valoración “psico-social” de la situación familiar que les ayude a dilucidar las cuestiones referentes a las medidas para los hijos menores de edad.

Resulta aún más cuestionable que estos informes carentes de la valoración social sean calificados como “psico-sociales” con la firma y ratificación únicamente del profesional de la psicología.

Por otro lado, la colegiación de aquellos profesionales que desempeñan su labor en los Equipos Psico-sociales adscritos a los Juzgados existentes en Andalucía también ha sido objeto de análisis por la Defensoría.

Son muchas las quejas de personas que denuncian una presunta praxis profesional de quienes integran dichos Equipos y que se encuentran con que los respectivos colegios profesionales les indican la imposibilidad de supervisar su actuación, conforme a los criterios técnicos y deontología profesional, al no estar tales profesionales inscritos en el colegio profesional y, por tanto, sujetos a la disciplina colegial.

Así pues, ante reclamaciones relativas al modo en que tales profesionales ejercen su profesión, sobre la concreta técnica o actividades realizadas, o sobre cuestiones propias de la deontología profesional, las personas afectadas se encuentran con que la Junta de Andalucía que contrata a dichos profesionales para que desempeñen su labor en los Equipos Psico-sociales adscritos a los juzgados no entra a valorar tales cuestiones por considerarlas propias del ámbito de intervención del respectivo colegio profesional, y paralelamente el colegio profesional niega su capacidad de supervisión y control en tanto el concreto profesional no estuviese inscrito y adherido a la disciplina colegial.

Se trata de un asunto no pacífico. Recordemos que la Ley 10/2013, de 6 de noviembre, reguladora de los Colegios Profesionales de Andalucía, en su artículo 4, estableció la regla relativa a la exención del requisito de colegiación para el personal funcionario, estatutario o laboral, al servicio de las Administraciones Públicas para la realización de las actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas, considerándose por el Parlamento de Andalucía que no resultaba justificado exigir la colegiación obligatoria al personal al servicio de las Administraciones Públicas, pues es ésta la que ejerce el control y disciplina de la profesión cuando se trata de personal a su servicio.

El Gobierno del Estado, por su parte, acordó impugnar ante el Tribunal Constitucional el inciso que estableció tal regla, contenida en el artículo 4 de la Ley 10/2003 «o para la realización de las actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas», de la misma forma que había sido impugnado idéntico inciso previsto en el artículo 30.2 de la Ley 15/2001, de 26 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales, presupuestarias, de control y administrativas.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 3/2013, precisa el parámetro de control del posible exceso competencial de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigente en el momento de dictarla, por lo que el recurso es enjuiciado teniendo presente la reforma operada por la denominada Ley Ómnibus, esto es, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a actividades de servicios y su ejercicio, que da nueva redacción al artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, atribuyéndole carácter de legislación básica, que dispone: «Será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al colegio profesional correspondiente cuando así lo disponga una ley estatal».

En definitiva, sobre la controversia competencial relativa a si la Comunidad Autónoma puede eximir de la colegiación a funcionarios, personal estatutario y laboral que realizan su actividad profesional al servicio exclusivo de las Administraciones Autonómicas, cuando dicha actividad va destinada a terceros, usuarios del servicio público, concluye el Tribunal Constitucional que es el Estado el competente para establecer la colegiación obligatoria así como las excepciones que afectan a los empleados públicos a la vista de los concretos intereses generales que puedan verse afectados.

Acorde con esta decisión, por el Gobierno de la Nación se está tramitando el Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales al que se refiere la disposición transitoria cuarta de la ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Así las cosas, habrá que estar a lo que el Estado determine en la futura ley de servicios y colegios profesionales para determinar la obligación o no de los profesionales que prestan servicios para las Administraciones Públicas y, por ende, la de los profesionales que conforman los Equipos Psico-sociales.

Sobre este asunto, el criterio sustentado por la Consejería de Justicia e Interior –acorde con un amplio sector de la doctrina– es que cuando el profesional preste el servicio al ciudadano sí cabe colegiación obligatoria, mientras que cuando quien presta el servicio es la Administración a través del profesional, la colegiación no será obligatoria. Siendo ello así, en la actualidad, todos y cada uno de los profesionales (psicólogos/as y trabajadores/as sociales) adscritos a los Equipos Psico-sociales tienen la condición de personal laboral fijo de los Servicios de Apoyo a la Administración de Justicia de Andalucía y no precisan para el ejercicio de sus funciones estar colegiados en los respectivos colegios profesionales de psicología o de trabajo social respectivamente.

Ciertamente la Abogacía del Estado, en su informe 49/2014, ha señalado que «la jurisprudencia considera que tal obligatoriedad decae cuando se trata de profesionales que prestan servicios como funcionarios de la Administración Pública. Los profesionales vinculados con las Administraciones Públicas mediante relación de servicios de carácter funcionarial o laboral no precisarán estar colegiados para el ejercicio de funciones puramente administrativas ni para la realización de actividades propias de la correspondiente profesión por cuenta de aquéllas cuando el destinatario inmediato de las mismas sea exclusivamente la Administración. Sí sería obligatoria la colegiación cuando los destinatarios inmediatos del acto profesional sean los ciudadanos o el personal al servicio de la Administración. Sentado lo anterior, lo que quedaría por delimitar es el alcance de conceptos tales como “funciones puramente administrativas”, “actividades al servicio de la Administración”, “destinatario mediato o inmediato”... siendo esencial, pues, determinar la naturaleza de las actividades del profesional afectado en cada caso (...)».

Con estos fundamentos la Administración andaluza considera que el personal que forma parte de los Equipos Psico-sociales trabajan para la Administración de forma directa con el objetivo de la consecución de resoluciones judiciales ajustadas a derecho en pro de la tutela judicial efectiva y, sobre la base de este planteamiento, concluye la no exigibilidad de colegiación obligatoria en el ejercicio concreto de estas funciones.

Más allá del debate traído a colación, desde nuestra perspectiva de Institución garante de derechos, nos hemos centrado en el porqué de dicha inscripción, en la misma esencia de la autotutela profesional, esto es, en el beneficio inherente a atribuir a quienes conocen los entresijos de una profesión la facultad de definir unos criterios consensuados de actuación profesional y también de valorar si la conducta de uno de sus iguales se ajusta a dicho estándar normalizado o se desvía de él.

Nos planteamos este enfoque en tanto que, como comprobamos de las quejas recibidas, en ocasiones la reclamación que formula la persona afectada por la intervención de un Equipo Psicosocial guarda relación con la indagatoria de datos de la intimidad familiar, siendo así que las personas examinadas consideran irrelevantes dichos datos o sin conexión con el fin pretendido con la actuación profesional; en otras ocasiones se discrepa con la técnica utilizada, por considerarla inapropiada, desproporcionada e incluso en algunas ocasiones ofensiva; también recibimos quejas relativas a un sesgo ideológico desviado en la interpretación de determinados hechos o en la plasmación de criterios en el informe que en última instancia se remite al Juzgado.

En todos estos supuestos, y en otros similares, el análisis de la intervención profesional sobre la que se presenta la reclamación difícilmente puede ser resuelto por el órgano administrativo al que va dirigida, pues para ello se seguirían los trámites previstos, con carácter general, para las quejas relativas a la actuación de los empleados públicos.

Como todo personal al servicio de la Administración, los profesionales que desempeñan su labor en los Equipos Psico-sociales están sujetos a un concreto estatuto en función de su vinculación funcionarial o laboral, del cual se deduce un conjunto de derechos y obligaciones, con sujeción a responsabilidad disciplinaria en casos de incumplimiento de tales deberes.

Pero en supuestos de reclamaciones como las que acabamos de ejemplificar, su trámite y posible solución superaría el ámbito de un eventual expediente disciplinario que valoraría posibles incumplimientos o faltas, tal como fueron definidos en el concreto estatuto de personal, y precisaría ir más allá para centrarse en el correcto ejercicio de la profesión, en el examen y supervisión crítica de la praxis empleada, en la valoración de la deontología que sería exigible conforme a unos mínimos comúnmente aceptados. Este examen superaría los conocimientos y competencias de las personas que hubieran de instruir y resolver la reclamación por ser profanas en la materia o, siendo conocedoras de la misma, no tendrían la visión de generalidad y consenso de todo el colectivo profesional.

Así pues, nuestra principal preocupación se ha centrado en el modo en que la Administración garantiza que el personal que tiene contratado en los Equipos Psico-sociales realiza una prestación de calidad, acorde a criterios profesionales y con escrupuloso respeto de los derechos de la ciudadanía. Y más aún cuando no todas las personas que se relacionan con estos Equipos lo hacen por voluntad propia sino que son derivados por un juzgado que requiere de su intervención para emitir un informe sobre cuestiones que se debaten en el procedimiento.

Se da, por tanto, una situación de especial sujeción a las preguntas, instrucciones y supervisión técnica que realizan los profesionales de dichos equipos, circunstancia que unida a las cuestiones que se someten a su consideración, muchas veces relacionadas con aspectos de la intimidad personal, hace que su intervención haya de ser especialmente escrupulosa en el desempeño de una praxis profesional adecuada y conforme a los criterios técnicos usualmente aceptados en la profesión.

Así pues, aun cuando no fuera obligatoria la colegiación de estos profesionales, nuestro criterio es que para la Administración sería conveniente contar con los colegios profesionales afectados para dar respuesta a posibles reclamaciones de la ciudadanía en disconformidad con su intervención. También consideramos de importancia contar con la opinión de dichos colegios profesionales para definir aspectos tales como la forma y contenido de los informes que se remitirán al órgano judicial, el modo en que se recopila información, el modo en que se desarrollan las entrevistas personales, el lugar de realización, su duración, y otros tantos aspectos que contribuirían, sin duda, a una mejora en la realización de dicha labor.

A este respecto hemos de recordar que la propia Ley de Colegios Profesionales, en su artículo 3.1, establece que son fines esenciales de estas corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionaria.

Siendo éste nuestro criterio, en su momento, al amparo de las competencias que nos atribuye el artículo 29 de nuestra Ley reguladora, dirigimos una Recomendación a la Consejería de Justicia e Interior para que hasta tanto no se apruebe la normativa estatal prevista en la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que vendría a ordenar de forma definitiva las profesiones sujetas a colegiación obligatoria, se promovieran acuerdos con los respectivos colegios profesionales de psicólogos/as y trabajadores/as sociales radicados en Andalucía para consensuar criterios de actuación exigibles a los profesionales integrantes de los Equipos Psico-sociales, aprobando a tales efectos los correspondientes protocolos de actuación.

Se trata de contar con unos protocolos de actuación que incluyan mecanismos de cooperación con los señalados colegios profesionales que permitan ofrecer respuesta a las reclamaciones presentadas por ciudadanos relativas a mala praxis profesional o inadecuada deontología profesional de los profesionales que integran los Equipos Psico-sociales adscritos a los Juzgados.

Aunque esta Recomendación fue expresamente aceptada por la Administración a la que iba dirigida, en el curso de la investigación desarrollada para la elaboración de este Informe, como ya tendremos ocasión de comentar, hemos mantenido distintos encuentros con los colegios profesionales de psicólogos, tanto de Andalucía occidental como oriental, así como con el Consejo Andaluz de Colegios Profesionales de Trabajo Social, cuyas personas responsables nos han venido a confirmar la inexistencia de contactos o trabajos por parte de la Administración para poner en práctica la resolución de esta Institución y, en consecuencia, trabajar para elaborar el protocolo de actuación en los términos y condiciones que apuntamos.